欧盟法学习随记

目录

• 一、欧盟法律秩序的历史渊源与特征
  • （一）条约的起源和背景
  • （二）欧盟法的基本目标和超国家主义
  • （三）条约的发展
  • （四）扩张
  • （五）欧盟改革条约
  • （六）未来
• 二、欧盟的政治和法律机构
  • （一）机构的起源与发展
  • （二）内阁和欧洲理事会
  • （三）欧洲理事会
  • （四）欧洲委员会
  • （五）欧洲议会
  • （六）欧洲法院
  • （七）其他各类机制
• 三、欧盟法律的渊源
  • （一）主要来源——条约
  • （二）次级来源——根据 TFEU 第 288 条的立法
  • （三）三级来源
• 四、立法程序
  • （一）机构的作用
  • （二）普通立法程序（原共同决定程序）
  • （三）特别立法程序
• 五、欧盟法律的执行（“直接”和“间接”行动）
  • （一）执行的性质和目的
  • （二）间接行动
  • （三）直接对欧盟机构采取行动
    • 1. 根据《条约》第 263 条对欧盟机构因越权而采取的取消诉讼
    • 2. 根据第 265 条对机构不作为的诉讼
    • 3. 根据第340条提起的针对欧盟机构的损害赔偿诉讼
• 六、初步参考程序
  • （一）与成员国的关系
  • （二）Reference Procedure的特点
    • 1. 欧盟法律解释的参考
    • 2. 质疑欧盟法律有效性
    • 3. Docket control
  • （三）Court/Tribunal的解释
    • 1. Dorsch Consult 因素
    • 2. 独立性
  • （四）自由裁量的参考程序
  • （五）必要的参考程序
  • （六）改革
  • 七、欧盟法和国家法的关系
  • （一）“至上性”（Supremacy）
    • 1. 起源
    • 2. 至上性原则的发展
    • 3. 欧盟法律至上性原则在成员国中的实践与争议
  • （二）直接效力（Direct Effect）
    • 1. 介绍
    • 2. 对欧洲一体化的影响
    • 3. 直接效力的应用
  • 九、国家责任
  • （一）欧盟法中的 “国家责任”（State Liability）
  • （二）成立条件
  • （三）何为国家？
  • （四）损害赔偿追偿的限制
  • 十、内部市场
  • （一）内部市场的目标
  • （二）四大自由
  • 十一、欧盟公民
  • （一）介绍
  • （二）国籍要求：《欧盟运行条约》（TFEU）第 20 条
  • （三）欧盟公民的自由迁徙与居住权
  • （四）公民的出境、入境与居住权
  • （五）公民家庭成员的权利与《2004/38 号指令》
  • （六）自由流动的限制
  • 十二、劳动者自由流动
  • （一）《欧盟运行条约》（TFEU）第 45 条的目标
    • 1. 允许劳动者在欧盟成员国间为就业目的自由迁徙
    • 2. 禁止对迁徙劳动者基于国籍的歧视
  • （二）第 45 条的适用范围
    • 1. 第 45 (1) 条：劳动者的自由流动权
    • 2. 第 45 (2) 条：禁止国籍歧视
  • （三）Workers定义
  • （四）欧盟社会福利与规定中的平等原则及第 492/2011 号条例解析
• 十五、关税以及内部税收
  • （一）共同海关政策
  • （二）第 30 条与禁止关税及具有同等效果的费用
  • （三）共同关税规则

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一、欧盟法律秩序的历史渊源与特征

（一）条约的起源和背景

• 英国自签署条约并在 1972 年《欧洲共同体法案》中批准加入欧洲共同体以来，成为了欧洲共同体（现在称为欧盟）的一员。英国作为欧洲共同体成员国的时间接近五十年，从 1973 年 1 月 1 日到 2020 年 1 月 31 日。

• 英国两次就其欧盟成员国身份举行公投。第一次是在 1975 年，以 67.2%的多数票选择继续留在欧盟。2016 年第二次公投中 52%的英国公众投票决定脱离欧盟。

• euroscepticism基于对Community的两个误解：1）认为欧洲统一的概念是一个新的、现代的政治理念；2）Community主要基于成员国之间的合作，但未必会被遵守。

• The Community legal order：基于所有成员国同意的条约目标，并致力于实现共同体单一主导目的：成员国向真正统一的欧洲的全面经济一体化。

• 欧洲统一的理念基于一个原则：避免欧洲战争。在两次二十世纪的世界大战之前，欧洲国家之间，尤其是法德之间的战争，是几个世纪以来的常态。

  • 在第二次世界大战之后，人们意识到唯一能防止欧洲战争的手段不是遏制德国国家，而是将德国纳入欧洲伙伴关系。

• 欧洲统一的机构起源始于马歇尔计划，随后就是舒曼计划。该计划的基础是整合法国和德国的煤炭和钢铁，进而形成了第一个条约的基础：1951 年正式签署的《巴黎条约》，即欧洲煤钢共同体条约（the European Coal and Steel Community Treaty）。

  1951年巴黎条约/欧洲煤钢共同体条约（ECSC 条约）

  • 条约设计的政治机构：一个“高级机构”（后来成为委员会），作为执行机构，控制生产；一个由各成员国代表组成的政治议会；以及一个特别部长理事会，具有部分立法和部分咨询的角色。由于经济一体化必须以法律秩序为后盾，后来还增加了一个法院。
  • 最初由六个欧洲国家签署：法国、德国、意大利、比利时、荷兰、卢森堡。

• 旨在防止冲突的European Defence Community在 1953 年失败了。

• 1957 年 6 月 25 日，欧洲煤钢共同体的六个成员国在同一天签署了两个罗马条约：the European Atomic Energy Community Treaty (EURATOM) and the European Economic Community Treaty (later to be re-named the EC Treaty).

  Euratom条约 & 欧洲（经济）共同体条约

（二）欧盟法的基本目标和超国家主义

• 《欧洲共同体条约》的序言中，明确指出条约签署国的中心目标是“通过汇集资源来为欧洲人民之间日益密切的联合奠定基础，以维护和加强和平与自由”。

  • 通过成员国的经济和货币政策整合，创建一个没有内部贸易壁垒的共同市场；
  • 四项基本自由——劳动力的自由流动、自由建立职业或行业并提供服务、货物的自由流通以及共同体内部资本的自由流通；
  • 建立一个共同关税体系，以规范来自其他国家进入共同体的进口；
  • 制定一个共同的商业政策，以调节成员国与其他国家之间的贸易。

• 两种态度的分歧：

  • 联邦主义者主张建立一个超国家的单一机构，接管所有成员国的功能；
  • 功能主义者更倾向于关注经济的各个领域，将这些领域联合管理起来以提高效率。他们认为合作模式随后会自然地从一个经济领域扩展到另一个领域。

• 欧洲煤钢共同体基于功能主义者的态度，导致了neofunctionalism的出现。

• 成员国的宪法类型：

  • Monist constitutions：单一制宪法，条约在批准时会自动纳入国家法律体系。
  • Dualist constitutions：被转化为国家法律后才整合到国家法律体系中。

• 由于成员国采用的不同加入方法，条约在各成员国的解释和应用可能会有很大差异。因此，为了使共同体的法律秩序产生效果，共同体机构必须具有“超国家”的性质。换句话说，在条约涵盖的领域，共同体机构和共同体义务必须优先于国家法律和机构。

• 欧洲法院（ECJ）是在制定和解释欧盟法律以及发展“超国家主义”原则方面最具影响力的机构之一。

（三）条约的发展

• 1958 年至 1965 年间，经济一体化取得了一些成功的进展。关税同盟的建立工作持续推进，关税被逐步取消。

• 欧洲共同体条约提到的过渡期：三个四年期，共计 12 年，从 1957 年开始。

• 1965-66 年，法国退出了理事会的参与。从那时到 1986 年以及《单一欧洲法案（Single European Act）》的通过，这段时间通常被描述为一体化进程停滞不前的时期。

  1986年单一欧洲法案（SEA）

• 1985 年的一份委员会白皮书指出，共同体正面临一系列紧迫的问题。其中最关键的问题之一是，即使从理论上讲，单一市场应该在 16 年前就已经建立，但至今仍未实现。结果是 1986 年单一欧洲法案的出台。

• SEA 包括宪法和机构改革：

  • 制定了一项新的立法程序——合作程序（the co-operation procedure），减少“民主赤字”；
  • 欧洲理事会正式得到认可，规定了国家元首每半年举行两次的正式会议；
  • 为了应对 ECJ 大幅增加的工作量，新成立了Court of First Instance（CFI）来支持 ECJ
  • 共同体的职能不仅限于纯经济目标，还扩展到了社会政策和环境政策等领域。

• 通常被称为马斯特里赫特条约的《欧洲联盟条约》（TEU）于 1992 年在马斯特里赫特签署。

  1992年 The Treaty on European Union/the Maastricht Treaty

• 欧洲联盟条约包含了一些重大进展：

  • 通过将所有构成Community的成员国视为也属于Union的一部分，创建了Union
  • 创建了欧洲公民的概念，不过公民身份并不属于法律秩序
  • 创建新的立法共决程序
  • Community目标修改，增加了经济与货币联盟（EMU）、环境保护和社会政策，涵盖研究和技术开发、泛欧网络、健康、教育、文化、消费者保护、能源、民事保护和旅游
  • 欧盟的“三支柱”结构（里斯本条约之后已经消失）——the central pillar of the Communities，第二支柱涵盖外交政策和安全领域的合作，第三支柱涵盖司法和内政领域的合作。

• 英国退出了《欧洲联盟条约》，因此需要采用议定书程序。

• 《阿姆斯特丹条约》（1997 年）是 1996 年和 1997 年政府间会议的结果。

  The Treaty of Amsterdam 1997

• 《阿姆斯特丹条约》的关键发展：

  • 将欧盟的目标从纯粹的经济目标扩展到包括一些社会和政治目标。
  • 当时的英国工党政府接受了社会政策协议，因此，在阿姆斯特丹条约中废除了给予英国退出选择权的社会政策协议议定书。
  • 废除了许多现已过时的原条约条款，并将根据 TEU 修正的条款合并在一起重新编号。
  • 在第二支柱下，关于共同外交和安全政策方面，理事会获得了代表成员国缔结某些国际协议的权力。在第三支柱下，许多规定被移至主要支柱，并将该支柱的名称改为“Police and Judicial Cooperation in Criminal Matters”。
  • 引入close co-operation概念，允许成员国在尚未立法的领域进行合作和使用机构及程序。

• 《尼斯条约》（ToN）于 2000 年 12 月达成，但由于在爱尔兰难以通过全民公投批准该条约，直到 2003 年 2 月 1 日才正式生效。

  2000 年尼斯条约/The Treaty of Nice 2000

• 重大变化：

  • 在最高法院（CFI）下设立了“Chamber”。
  • 批准了《基本人权宪章（the Charter of Fundamental Human Rights）》，其中规定在违反宪章的情况下暂停投票权。
  • 引入了“‘enhanced co-operation”条款。

（四）扩张

• Deepening：欧盟在其成员国中的影响力范围不断扩大。

• Enlargement：欧盟在领土上的扩大；自最初的条约和最初的六个签署国（德国、法国、意大利以及三个 BENELUX 国家）以来，欧盟的规模显著扩大。

• 加入欧盟的条件：

  • 必须展示其机构是民主的，并保障法治，保护人权，特别是能够保护少数群体；
  • 必须证明其市场体系能够在单一市场中生存下来；
  • 必须表明能够适用欧盟法律，并能够实现经济、政治和货币联盟的目标。

（五）欧盟改革条约

• 在《尼斯条约》签署一年后，欧盟首脑会议在拉肯举行，通过了Declaration of the Future of the European Union，即《拉肯宣言》。

• 《拉肯宣言》承诺欧盟要变得更加民主、更加透明和更加有效，因此承认需要制定宪法。该条约探讨了推进联盟的各种问题，并最终制定了一个宪法草案。被成员国同意后被称为欧盟宪法（EU Constitution）。

  • 2005 年 5 月法国全民公投否决欧盟宪法，随后 2005 年 6 月荷兰也否决了欧盟宪法。

• 欧盟宪法由四个独立的部分组成：

  • 第一部分包含了与联盟目标、权力和决策程序相关的所有规定，以及与联盟机构相关的所有规定。
  • 第二部分纳入了在尼斯会议上达成的基本权利宪章。
  • 第三部分侧重于联盟的政策。
  • 第四部分按照惯例是Final Clauses，包含了制定和审查宪法的程序。

• 2007 年起草了《里斯本条约》，即所谓的改革条约，目前已经生效。

  The Reform Treaty (the Lisbon Treaty)/里斯本条约（改革条约）

  • 里斯本条约采用了先前修正条约的格式，保留其他条约的同时对其进行修正。
  • 在《里斯本条约》下，《欧洲联盟条约》第 6 条被修改为仅规定《基本权利宪章》与条约具有同等的法律效力，并附于条约之后。
  • 宪法条约中一个有争议的问题，即创建国旗、国歌和座右铭，在里斯本条约中被放弃。

• “consolidate”一词是界定《欧盟基本权利宪章》（CFR）性质的关键术语。

  The Charter of Fundamental Rights of the European Union/欧盟基本权利宪章

• CFR涵盖了六章共 50 项权利、自由和原则，分别为尊严、自由、平等、团结、公民权利和正义。第七章最终条款涉及《公约》的解释和适用范围。

• 如今，欧盟是一个具有法律人格的单一实体。

（六）未来

• 欧盟 accession 过程大致可以分为三个阶段：

  • 候选人申请，包括“潜在候选国”和“候选国”的状态。
  • accession 谈判涉及候选国通过调整其国家法律以符合欧盟法律的过程，包括将其国家法律体系纳入欧盟立法。谈判共有 35 个章节，需要逐一完成并关闭。
  • Accession treaty即候选国与欧盟之间的入盟协议，必须在候选国完全加入并成为欧盟成员国之前，由欧盟所有成员国签署并通过才能生效。

• 英国于 2020 年 1 月 31 日正式退出欧盟，引发了大量讨论。

  • 去一体化：欧洲一体化的一个或多个方面可能在一定程度上被逆转的过程（例如，不再进一步深化、扩大或拓展欧盟的职能、政策领域或扩大）。
  • 差异化一体化：在一体化进程中提供多种速度选项，允许成员国不参与某些政策领域，或者政策领域提供不同程度的参与。

• 多年来，欧盟一直在朝着实现完全经济和货币联盟的方向前进，欧元于 1999 年（用于电子交易）和 2002 年（用于所有其他交易）成功启动，并建立了欧洲中央银行。下一步的逻辑应该是让参与国进一步将其经济政策的控制权交给一个中央的欧洲机构。然而，2008 年的经济危机和脱欧都改变了这一轨迹。

二、欧盟的政治和法律机构

（一）机构的起源与发展

• 欧盟最初的概念以及关键机构的主要特征是在《欧洲煤钢共同体条约》中形成的。条约的起草者们意识到，必须有一个独立于成员国的法律秩序和立法体系，需要创建一些可以明确体现超国家特征的机构，这些机构能够独立于成员国为实现条约目标而运作。因此，《欧洲煤钢共同体条约》引入了我们现在所熟知的“community”这一基本概念。

  • 具有独立的法律人格；
  • 通过并由完全自主的机构运作和代表；
  • 加入条约的成员国应同意出让（或更准确地说是共用）其部分国家主权，以实现条约中确定的目标。

• EEC Treaty和EURATOM Treaty遵循了完全相同的设计模式，建立了四个独立的机构组成的“共同体”。

• 《欧洲联盟条约》第四条允许设立经济与社会委员会和审计法院（审计联盟机构的账目）。第 4 条还允许成立常任代表委员会（COREPER），这是立法过程中的一个重要组成部分。

• SEA之后建立了初审法院。

• TEU 1992之后建立了Committee of the Regions

• 里斯本条约设立了欧洲投资银行以及欧洲中央银行。

• 欧洲议会（EP）作为与欧盟理事会共同立法者，拥有更大的立法权，控制着预算的很大一部分。

• Council的权力因为欧洲理事会的演变、主席国的重要性以及co-operation procedure（今天称为Ordinary Legislative Procedure）而增强。

（二）内阁和欧洲理事会

• The Council由Articles 237–243 TFEU和Article 16 TEU规范。

  • 根据《欧盟条约》第 16 条第 6 款：“理事会应由每个成员国的授权部长级代表组成，该代表被授权代表该国政府作出决定。”
  • 理事会的会员数量是流动的。参加理事会会议的部长身份完全取决于会议讨论的主题。如果会议讨论农业问题，那么参加的将是农业部长；如果讨论运输问题，则是运输部长，依此类推。
  • 《条约》第 16 条第 1 款这样描述理事会的作用：“理事会应与欧洲议会共同行使立法和预算职能。它应履行条约中规定的政策制定和协调职能。”
    • 立法：“委员会提出，理事会决定”。理事会通过不同的立法程序，对委员会的提案进行审议，并在议会的建议下通过欧盟法律。
    • 协调欧盟内的经济政策
    • 代表成员国形成国际协议——可能涉及贸易、技术、发展等领域
    • 批准欧盟预算——预算分为两部分：强制性部分（例如农业部分）和非强制性部分（涉及机构的维护）。理事会和议会都必须就预算达成一致。
    • 制定共同的外交和安全政策——这仅基于合作，因为成员国保留了对例如国防等方面的独立控制权。但共同合作有很多好处，例如欧盟有一个“快速反应部队”，由军事人员组成。
    • 协调成员国司法系统的合作——尽管各成员国的法律体系不同，但欧盟可以在毒品走私、国际欺诈和恐怖主义等领域进行合作。
  • 理事会设有轮值主席国，任期为六个月。每个任期由不同的成员国领导。
  • 《里斯本条约》（ToL）生效以来，理事会主席国采用“三驾马车”机制或计划运作，即成员国每三个一组轮流主持理事会活动。
  • 理事会表决程序有三种形式：简单多数、合格多数表决（QMV）和全体一致。前两种类型在《欧盟条约》第 238 条中予以确认：
    • Simple majority需要至少 14 个成员国投票支持一项措施。
    • **Qualified majority voting (QMV)**：至少 55%的成员国，合计代表至少 65%的欧盟人口支持。
    • Unanimous voting ：所有成员国都必须一致投票赞成一项措施。一致投票在一些被视为敏感的政策领域（例如，自“卢森堡协议”以来，当国家利益面临风险时；税收、共同外交与安全政策、公民权）中是必需的，这些领域在条约中有明确规定。

  （三）欧洲理事会

• 欧洲理事会（The European Council）并非条约的产物。它是在 1974 年一次成员国首脑会议中构思的，在 1986 年的单一欧洲法案中正式确立。它已成为欧盟的一个正式机构，受《欧洲联盟条约》第 235-236 条和第 15 条的规范。

  • 作用是“为联盟提供必要的发展推动力，并制定总体政治指导方针”。
  • 涉及成员国首脑和外交部长每半年一次的会晤。这些会议通常被称为“峰会”。
  • 欧洲理事会主席过去由成员国之间轮流担任，里斯本条约之后主席由成员国成员以合格多数选举产生，任期为两年半，可以延长一次。

（四）欧洲委员会

• 欧洲委员会（The European Commission）由TFEU第 244 条至第 250 条管理。可能是最符合设想的超国家机构类型。
  • 委员会实际上指的是两组人。它指的是委员本身，即来自成员国的代表，他们负责各个部门。当然，它也指委员会的全体工作人员，包括行政官员、翻译、秘书和其他工作人员，总数超过 32,000 人，其中超过 65%的人在布鲁塞尔工作。
  • 委员会是欧盟的执行机构，也被称为“条约守护者”。
  • 委员会为集体机构，倾向于基于简单多数投票作出决策。
    • 可以提出立法建议，并就条约涵盖的任何事项起草提案，然后提交给议会和理事会。
    • 根据《欧洲联盟条约》第 4 条第 3 款的要求，所有成员国都有义务实现条约的目标。因此，委员会必须确保所有成员国正确适用欧盟法律。如果成员国违反欧盟法律，委员会可以通过第 258 条程序（针对未能履行欧盟义务的行为提出有理意见）来处理。
    • 委员会拥有执行职能，对管理政策负有责任。传统上，委员会在欧盟竞争法方面扮演着关键角色。委员会还负责强制预算，尽管通常是由国家和地方政府来支出这笔资金，但委员会仍然负有监督责任。
    • 委员会在世界贸易组织或联合国等国际会议中代表所有成员国发言。它还代表欧盟与其他国家谈判国际协议，例如与非洲和加勒比某些发展中国家之间的科托努协定。
    • 通过comity，理事会可以授权委员会在理事会通过框架条例后，制定详细的法规。

（五）欧洲议会

• 欧洲议会（The European Parliament）自 1979 年起由欧洲联盟公民选举产生，每位欧盟公民都可以投票并作为候选人参加议会选举。
  • 在普通立法程序（OLP，以前称为共同决定程序）中，议会扮演重要角色，并可以根据TEU第 294 条对立法提案进行修改。
  • 某些情况下，欧洲议会可以行使否决权（根据条约规定的特殊立法程序，如同意程序）。
  • 议会对其他欧盟机构具有监督作用，尤其是在对委员会的监督上。
  • 有权管理预算，必须批准每年的预算。根据《欧洲联盟条约》第 314 条第 4 款，议会有权修改预算的任何部分，无论是强制性的还是非强制性的。

（六）欧洲法院

• 欧盟法院的规则见于TFEU第 251 条至第 281 条以及the Statute of the Court of Justice，还包括《欧盟法院条例议定书（the Protocol on the Statute of the Court of Justice of the European Community）》，该议定书作为附件加入了条约，包含了法院的所有程序规则。

• 欧洲法院（CJEU）曾被称为欧洲法院（ECJ），由juges rapporteurs（法官）组成，他们由Advocates-General（总检察长）协助。总检察长在法官履行职责时提供有理据的、独立的和公正的意见，以帮助审理案件。

  • 第 253 条列出了双方任命的要求：“他们应从独立性无可置疑且具备担任各自国家最高司法职务所需资格的人，或具有公认专业能力的法学家中选出。”
  • 根据《欧盟条约》第 254 条，法官们从法官们当中选举产生院长。院长的任期为三年。院长通常负责法院的日常工作，并指定特定的法官担任juge rapporteur。

• 根据《欧盟条约》第 13 条第 2 款，只有在条约中明确规定授予其管辖权的领域，欧洲法院和普通法院（the General Court）才能采取行动。

• 法院的工作有三个中心目标：

  • 确保在应用和解释法律时遵守法律；
  • 为机构、成员国和个体之间解决纠纷提供平台；
  • 保护个人权利。

• 法院审理五类主要案件：

  • 第 267 条，成员国请求初步裁决关于欧盟法律解释的参考（也称为间接行动）；
  • 第 258 条 对成员国因未履行条约义务而采取的行动（也称为直接行动或侵权诉讼）；
  • 第 263 条 对滥用职权的机构采取行动；
  • 第 265 条 因不作为而对机构采取的措施；
  • 第 340 条 对因机构责任导致个人损失（例如，委员会未能处理从事反竞争行为的实体的决定，导致个人遭受损失）而提起的损害赔偿行动。

• 法院的判决基于多数意见。程序本质上是纠问式的。没有规定个别法官可以发表异议判决。

• 流程：

  • 案件通过“登记处”提交，法院院长将案件分配给特定法官管理。
  • 所有当事人提交书面意见，法官撰写报告，然后将所有材料转交给负责该案的Advocate-General。
  • Advocate-General随后为法院撰写有说服力的意见，法院不必须遵循这一意见。
  • 法官准备一份初步判决草案，并将其提交给法院的其他成员。
  • 公开庭审由全体法官组成的合议庭（或欧盟扩张后的法院grand chamber）主持；根据案件类型及复杂程度，庭审也可由 3 名或 5 名法官组成的合议庭主持。各方当事人均可陈述案情，法院亦可进行提问。

• 由于司法法院的工作量过大以及由此导致的长期延误，东南亚地区成立了初审法院（CFI）。《里斯本条约》生效后，成为普通法院。

  • CFI曾经仅对包括工作人员案件和一些竞争法案件在内的诉讼拥有管辖权。
  • TEU 中的一项修正案增加了案件类型：据第 230 条或第 232 条（现为第 263 条和第 265 条 TFEU）由自然人或法人采取的行动，包括反倾销案件。
  • 《尼斯条约》扩大了初审法院（现为普通法院）的管辖权，使其能够审理所有根据《欧盟条约》第 263 条、第 265 条、第 268 条、第 270 条和第 272 条提起的诉讼，这些诉讼尚未附属于“司法小组”，或者根据法院条例必须在欧洲法院审理。
  • 《尼斯条约》创建了附属于普通法院（原初审法院）的司法小组。理事会可以设立此类小组，以处理特定领域内的特定类型诉讼，以便迅速解决这些问题。

（七）其他各类机制

• 常任代表委员会（COREPER）

  • 常任代表委员会是由所有成员国的常任代表组成的委员会。该委员会并非最初条约的产物，而是 1965 年《合并条约（Merger Treaty）》第 4 条创建的，现根据TFEU第 240 条运作。
  • COREPER 负责准备理事会的工作，任务是向成员国部长们通报情况，并简化立法程序。

• 审计法院

  • 由 1975 年插入条约的Secondary Budget Treaty创建的，并最终在 TFEU 中成为了一个完整的机构。
  • 审计法院是一个独立的外部机构，其基本职责是监督和审查欧盟预算。它会审查所有收入和支出的账目，并实际上检查欧盟预算是否由负责该预算的机构正确实施。
  • 可以调查任何处理欧盟资金的机构的文件，并在适当情况下进行突击检查。
  • 为议会和理事会准备年度报告。
  • 本身没有法律权力，而是将信息传递给其他机构处理。

• 欧洲经济和社会委员会（EESC）

  • 最初于 1957 年根据 EC 条约建立
  • 以意见的形式，为理事会、议会和委员会提供关于社会和经济事务的咨询。
  • 它不是欧盟的机构，而是一个专门机构。
  • 根据《条约》第 304 条，欧洲经济和社会委员会可以在条约有具体要求时被欧盟政治机构咨询。因此，如果欧盟机构在需要委员会意见的事务上未能进行咨询，欧洲法院可以撤销相关措施。

• 地区委员会（COR）

  • 一个被认可的欧盟专门机构
  • 于 1994 年马斯特里赫特条约之后成立，作为代表地方和区域利益的咨询机构，并且自《里斯本条约》生效以来，受《条约》第 305-307 条管辖。
  • 在涉及区域和地方影响的事务，如教育、公共卫生、文化及其他社会重要事务的欧盟立法过程中，COR 将被咨询。

• 欧洲中央银行（ECB）

  • 根据《欧洲条约》（TEU）创建
  • 是欧洲货币联盟（EMU）政策和向单一货币过渡的关键组成部分。
  • 该银行自 1999 年 1 月 1 日起设立，负责欧盟的货币政策。其主要目标是维持价格稳定。欧洲中央银行是一个独立的机构，具有法人资格，并且独家负责发行欧元货币。

• 欧洲投资银行（EIB）

  • 一个多边金融机构，并且是“欧盟的贷款机构”
  • 具有法人资格
  • 资金不是来自欧盟预算，而是通过在金融市场借款以及从成员国借款获得。
  • 任务是促进“内部市场的平衡和稳定发展”，基本使命是投资于资金/融资规模或性质超出任何单一成员国能力的项目。
  • 根据《欧洲联盟条约》第 309 条，欧洲投资银行应在所有经济部门以非盈利的方式运营，并提供贷款或提供融资担保：
    • 开发欠发达地区的项目；
    • 用于现代化、转换或发展活动，以促进内部市场良好运行和发展的项目；
    • 涉及多个成员国共同利益的项目。

• 欧洲监察官办公室（EO）

  • 根据 1992 年的马斯特里赫特条约建立，并由《欧洲联盟条约》第 228 条和（EU、 Euratom）2021/1163 号条例（监察官职责条例）规范，该条例规定了监察官履行职责的规章制度和一般条件。
  • 欧洲监察员由欧洲议会选举产生，任期五年（可连任）。他们独立行事，倾听欧盟公民的投诉，并调查管理不善的案例。
  • 欧盟公民权利：
    • 根据TFEU的Article 20(2)(d)向EO申请；
    • 根据《基本权利宪章》第 41 条，实现良好的行政管理。
  • 不当行政行为（maladministration）
    • unfairness; 不公平；
    • discrimination; 歧视；
    • abuse of power; 滥用权力；
    • lack of information or refusal to give information;
      缺乏信息或拒绝提供信息；
    • unnecessary delay in making decisions;
      决策拖延；
    • using incorrect procedures.
      使用错误的程序。

三、欧盟法律的渊源

渊源层级	具体形式/内容	核心特征与效力
主要渊源（Primary sources）	条约（The Treaties） 包括： - 《欧洲煤钢共同体条约》（ECSC） - 《欧洲原子能共同体条约》（EURATOM） - 《欧洲共同体条约》（EC） - 《单一欧洲法案》（SEA） - 《欧洲联盟条约》（TEU） - 《阿姆斯特丹条约》（ToA） - 《尼斯条约》（ToN） - 《里斯本条约》（ToL） - 《欧盟基本权利宪章》（CFR） 条约条款分类： 1. 程序性条款：如《里斯本条约》后第288条（明确立法形式）、第258条（针对成员国的诉讼程序） 2. 实质性条款：如TFEU第157条（男女同工同酬）、第45条（工人自由流动）	欧盟法律的基础，确立欧盟的基本框架、权力范围及核心原则，具有最高法律效力。
次级法律渊源（Secondary sources）	1. 立法（依据TFEU第288条） - 条例（Regulations） - 指令（Directives） - 决定（Decisions） - 建议（Recommendations） - 观点（Opinions） 2. 软法（‘Soft law’） 如欧盟委员会指南、通知等	- 条例：自动生效、普遍适用、直接 binding - 指令：目标 binding，成员国需限期转化为国内法 - 决定：针对特定对象，完整 binding - 建议/观点：无法律强制力，但有说服力 - 软法：无法律强制力，影响政策
三级来源（Tertiary sources）	1. 欧洲联盟法院（CJEU）判例 （依据TFEU第267条参照机制，体现司法创造性） 2. 一般法律原则 包括：比例原则、平等原则、法律确定性、自然正义、基本人权保护、辅助性原则（subsidiarity） 3. 其他来源 - 理事会会议通过的成员国政府代表决议 - 符合欧盟法的成员国国内法 - 欧盟缔结的国际条约	- 判例：保障条约实施，通过司法实践发展法律 - 一般原则：填补法律漏洞，指导法律适用 - 其他来源：补充性法律依据，需符合欧盟法框架

（一）主要来源——条约

• 条约是欧盟法律和主要立法最重要的来源，相当于宪法，因此也被称为“基础条约（the founding Treaties）”。

• 最初的几项基础条约——欧洲煤钢共同体条约、 Euratom 条约和欧洲共同体条约（现为 TFEU）——都是主要法律，现已通过《里斯本条约》以《欧洲联盟条约》（TEU）和《欧洲联盟运行条约》（TFEU）的形式进行了修订和整合。

• 一些具有欧盟法律效力的条约：

  • the various Accession Treaties 扩展了原始共同体的领土范围；
  • the Merger Treaties 1965;
  • the Single European Act 1986 （该法案建立了共同市场的进程）；
  • the Treaty on European Union 1992 （该条约建立了欧盟及其三支柱结构）；
  • the Amsterdam Treaty 1997（该条约理清了现有结构并重新编号了原有的 TEU）；
  • the Treaty of Nice 2000（主要关注机构改革）；
  • the Charter of Fundamental Rights of the European Union 2001（提供了一部编纂的社会经济、政治、公民和人权目录，以保护欧盟成员国内的个人权益）；
  • the Treaty of Lisbon取代了被否决的《宪法条约》，引入了进一步的机构改革，并对TEU和EC条约进行了修正，将后者更名为TFEU。它还赋予了《基本权利宪章》法律约束力。

• 《欧洲联盟条约》（TEU）、《欧洲联盟运行条约》（TFEU）以及《欧洲联盟基本权利宪章》（CFR）构成了欧盟法律秩序的宪法基础。

• 条约在成为成员国国内法律体系的一部分后，可以直接适用，无需采取国内实施措施。

（二）次级来源——根据 TFEU 第 288 条的立法

• Secondary legislation用于指代欧盟机构可以制定的各种法律形式以及他们可以 用来在权限范围内的政策领域进行调整的法律工具。

• 次级立法是欧盟法律得以细化和具体化的方式，必须从属于条约的主要法律。

• 机构在次级立法的目的

  • 为了执行条约赋予他们的任务；

  • 严格按照条约的规定，为实现条约的目的；

  • 仅在条约实际授予他们的权力范围内，特别是TEU第 288 条所明确规定的权力范围内。

    To exercise the Union’s competences, the institutions shall adopt regulations, directives, decisions, recommendations and opinions.

• 次级立法的类型

  • Binding secondary legislation

    • Regulations

      第 288 条第 2 款 条例应具有普遍适用性。它应在所有成员国整体上具有约束力并直接适用。

      A regulation shall have general application. It shall be binding in its entirety and directly applicable in all Member States.

      • General application：该措施普遍适用于所有成员国。
      • Binding in its entirety：成员国必须执行该措施，没有任何选择余地。他们必须全面遵守该条例。
      • Directly applicable：该措施在规定日期自动成为每个成员国的法律。

    • Directives 指令

      第 288 条第 3 款 指令应针对其发送的每个成员国具有约束力，必须达到预期结果，但应允许国家当局选择形式和方法。

      A directive shall be binding, as to the result to be achieved, upon each Member State to which it is addressed, but shall leave to the national authorities the choice of form and methods.

      • 指令的核心功能是消除成员国法律差异对单一市场的阻碍。具体而言，当各国法律的多样性可能妨碍单一市场的建立或有效运行时，指令便会发挥作用。

        • 例如：在职业资格承认领域，为落实《欧洲联盟运行条约》（TFEU）第 49 条规定的 “设立自由”，欧盟通过 “部门指令” 协调各国对不同职业、专业资格的认可标准；

      • 它们赋予成员国一定的自主权，允许成员国选择对他们最合适的实施方法。但是，必须在规定的时间期限内完成。

        特征	条例（Regulations）	指令（Directives）
        适用对象	所有成员国及个人公民	仅对成员国设定义务
        个人权利直接性	个人可直接依据条例主张权利	最初不赋予个人可直接执行的权利
        生效方式	自动生效、直接适用，无需成员国转化	需成员国通过国内法转化，仅目标具有约束力

      • 欧洲法院（ECJ）确保指令执行的三大机制

        • 垂直直接效力（Vertical Direct Effect）：个人可在特定条件下，直接要求未履行指令义务的成员国或其衍生机构承担责任。
        • 间接效力（Indirect Effect）：要求成员国法院在解释国内法时，需与指令的目标保持一致，即使指令未被有效转化或完全未转化。
        • 国家责任（State Liability）：若成员国未履行指令义务导致个人损失，个人有权向国家索赔。

    • Decisions 决策

      第 288 条第 4 款 一项决定应整体具有约束力。仅指明适用对象的决定仅对该对象具有约束力。

      A decision shall be binding in its entirety. A decision which specifies those to whom it is addressed shall be binding only on them.

      • 决定的全部内容对适用对象均有法律约束力，不可分割或部分规避。
      • 需明确指向具体对象，约束力仅及于该对象，而非普遍适用。
      • 决定一旦作出，立即对其指向的对象产生完全约束力。
      • 决定的形式和性质灵活，既可能是具有严格法律约束力的正式措施（依据特定法律程序制定），也可能是无法律约束力的非正式行为（如政策指引、建议性规则等）。
      • 经常在竞争法中运用。

  • Non-legally binding secondary legislation：ecommendations and opinions

    • 建议和意见没有约束力，但是可能对欧洲法院的裁决产生影响。

（三）三级来源

• 欧盟法院（原欧洲法院）的判例

  • 欧盟法院的性质基于大陆的“民法”或“罗马法”体系。理论上，法院不受其过去裁决的约束。
  • 不过，法院在没有充分理由的情况下不会偏离其过去的裁决；在其推理和判决中，法院以及普通法院多年来表现出显著的一致性；
  • 法院在确保条约目标实现的“有效果原则”（effet utile）方面表现出极大的“立法积极性”，积极追求“实效”。

• 欧盟法的一般原则（GPEUL）

  • 根据《欧盟条约》第 6 条第 1 款（经阿姆斯特丹条约修正），欧盟是基于自由、民主和法治的原则以及尊重人权和基本自由的原则建立的，同时也基于成员国共有的原则。

  • proportionality; 比例原则

    • 任何措施或行动都必须与所要实现的具体目标相称。不应采取超出实现目标所必需的行动。

    • 审查机构行为/审查成员国在根据各种自由主张豁免时的行为

  • equality; 平等

    • TFEU
      • 第 18 条禁止基于国籍的歧视；
      • 第 157 条要求男女同工同酬；
      • 第 40 条禁止在共同农业政策（CAP）方面对生产者和消费者进行歧视。
    • 《阿姆斯特丹条约》扩展了平等原则，不再仅限于工作领域。
    • 根据《欧洲联盟条约》第 19 条，理事会有权采取行动消除基于“性别、种族或族裔背景、宗教和信仰、残疾、年龄和性取向”的歧视。

  • legal certainty; 法律确定性

    • 不应有溯及既往的法律；

  • natural justice; 自然正义

    • 欧盟法院有时也将其简称为‘公平’。
    • 有权获得合理裁决/the right to a hearing

  • the protection of fundamental human rights;

  • subsidiarity.

    • 在欧盟非专属权限领域，欧盟应在适当情况下让成员国自行采取行动以实现欧盟的目标。
    • 欧盟的机构只能在采取措施比成员国各自行动更为合适的情况下才采取行动。
      • 必须确定该措施是欧盟法律有能力处理的事项；
      • 只有这种措施的引入能够实现以下目标时才合理：
        • 无法在国家层面满意地实现；
        • 可以通过欧盟更满意的方式实现。

• 其他三级来源

  • 成员国政府代表在理事会通过的法案
    • 无正式法律效力，欧洲法院（ECJ）在司法实践中会考虑此类决议的内容，将其作为解释法律或判断行为合法性的参考。
  • 成员国的国内法
    • 不被正式视为欧盟法律的组成部分，但在两种特定情况下会被欧盟法律体系纳入考量：
      • 欧盟法律明确引用国内法时：例如，当欧盟法律需要确定个人的法律地位（如民事行为能力）时，会直接参考成员国国内法的相关规定。
      • 欧盟法律存在空白时：若成员国国内法通过司法实践或立法发展了欧盟法律的具体规则，欧洲法院在审理案件遇到法律漏洞时，会参考该成员国法律作为指导，以填补欧盟法律的空白。
    • 欧盟参与谈判的国际条约
      • 欧盟作为缔约方的多边国际条约，例如《关税与贸易总协定》（GATT）
      • 欧洲法院在审理涉及欧盟商业政策、贸易规则等案件时，会将此类国际条约作为判断行为合法性的参考依据。

四、立法程序

（一）机构的作用

• 欧盟立法很复杂，有两个原因：

  • 所有立法的规则和程序并未集中规定，而是分散在各条约的不同条款中。每项欧盟法律的制定都必须基于特定的条约条款，这一条款被称为立法的 “法律基础”（legal basis），即立法的合法性来源。
    • 例如，某领域的立法需明确依据《欧洲联盟运行条约》（TFEU）的某一条款，否则立法无效。
  • 不存在统一的立法程序，适用何种程序取决于立法所涉及的条约目标领域。

• 早期的 “民主赤字” 问题

  • 早期立法过程被批评存在 “民主赤字”（democratic deficit）：即立法过程由 “任命产生” 而非 “选举产生” 的机构主导（如理事会），缺乏民主参与。
  • 欧洲议会（EP）最初在立法中仅起 “咨询作用”，仅能提出修正案，影响力有限，加剧了这一问题。

• 《里斯本条约》的改革

  • 2009 年《里斯本条约》对立法程序进行了简化和民主化改革，核心是强化欧洲议会的作用。
  • 改革后，大多数立法通过 “共同决定程序”（co-decision procedure）制定，该程序现为《欧洲联盟运行条约》第 294 条规定的 “普通立法程序”（ordinary legislative procedure），成为欧盟立法的主要方式。

• 立法过程的主要参与机构

  机构	核心角色
  欧盟委员会（Commission）	立法的 “发起者”：负责提出立法建议、起草立法草案（除非条约另有规定，否则立法必须由委员会启动）。
  欧洲议会（EP）	立法的 “决策者之一”：与理事会共同负责通过立法；在特定程序下可发挥咨询作用或行使否决权。
  理事会（Council）	立法的 “决策者之一”：与欧洲议会组成 “立法双人组”，共同决定立法是否通过。

• 其他参与机构

  • 经济和社会委员会、地区委员会：接收立法草案并提供咨询意见。
  • 常设代表委员会（COREPER）：协助理事会处理所有立法事务，为理事会的决策做准备。

• 里斯本条约前的主要立法程序

  • 提议（或咨询）程序（Proposal/Consultation Procedure）

    • 欧盟最早的立法程序，在《单一欧洲法案》（SEA）之前广泛使用。
    • 核心逻辑：委员会提出草案，欧洲议会提供咨询意见，最终由理事会决定是否通过。

  • 合作程序（Co-operation Procedure）

    • 已随后续条约修订停止使用。
    • 曾试图强化欧洲议会的作用，但实际效果有限，后被更高效的程序替代。

  • 共同决定程序（Co-decision Procedure）

    • 现为《里斯本条约》后的 “普通立法程序”（依据 TFEU 第 294 条），是当前欧盟立法的主要程序。

    • 核心特点：欧洲议会与理事会拥有 “平等决策权”，双方均需同意，议会可行使否决权，显著提升了民主参与度。

    • 要求所有三个机构，包括议会，都积极参与。

  • 同意程序（Assent Procedure）

    • 适用于特定敏感领域（如欧盟扩大、国际条约缔结等）。

    • 核心规则：欧洲议会对立法草案拥有 “同意权”，即议会不同意则立法无法通过，强化了议会的把关作用。

• 欧盟机构拥有专属立法权的领域包括：关税同盟、竞争规则、欧元区成员国的货币政策、海洋生物学和渔业政策，以及国际协议。

（二）普通立法程序（原共同决定程序）

• 欧盟的 “普通立法程序”（ordinary legislative procedure）起源于《欧洲联盟条约》（TEU）引入的 “共同决策程序”（co-decision procedure），是当前欧盟立法的核心机制。

• 起源与发展

  • TEU 的创设：《欧洲联盟条约》首次引入 “共同决策程序”，核心目标是解决早期立法的 “民主赤字”，强化欧洲议会（EP）的立法权，使其从 “咨询角色” 升级为与理事会共同决策的主体。
  • 后续改革：《阿姆斯特丹条约》和《尼斯条约》对程序进行了简化与完善；《里斯本条约》后，该程序更名为 “普通立法程序”，成为欧盟大多数立法的适用程序。

• 程序的核心规则体现在《欧洲联盟运行条约》（TFEU）中：

  • 第 289 条明确其定义：“由欧洲议会和理事会根据委员会的提案联合通过条例、指令或决定”。
  • 第 294 条详细规定了具体流程。

• 程序本质上是欧盟立法的 “两院制” 模式：

  • 欧洲议会（民选代表）与理事会（成员国政府代表）必须共同同意，立法提案才能生效。
  • 议会不仅有权提出重大修正案，还拥有最终否决权，与理事会共享立法权。

• 普通立法程序的核心流程

  • 首次审议（First Reading）

    • 启动：欧盟委员会提出立法草案，提交欧洲议会和理事会。
      议会行动：议会对草案提出修正案（如有），并进行投票。
    • 理事会行动：若理事会完全同意议会的修正案，或议会未提出任何修正案，理事会可通过 “合格多数投票”（Qualified Majority Vote）直接采纳提案，程序结束。

  • 二次审议（Second Reading）

    若首次审议未达成一致，进入二次审议：

    • 理事会提出 “共同立场”：理事会通过 “合格多数投票” 形成 “共同立场”（对草案的修改建议），并通知议会。
    • 议会的关键权力：议会在 3 个月内有两种选择：
      • 否决权：以 “绝对多数”（absolute majority of MEPs）否决共同立场，提案直接失效（相当于 “一票否决”）。
      • 提出新修正案：以绝对多数提出新的修正案，提交委员会和理事会。
    • 委员会的角色：收到议会新修正案后，委员会可选择 “全部接受”“全部拒绝” 或 “部分接受”，并反馈意见。
    • 理事会的选择：
      • 若理事会以 “合格多数” 批准所有新修正案，提案通过。
      • 若未达成一致，启动 “调和委员会” 机制。

  • 调和委员会（Conciliation Committee）

    • 组成：由欧洲议会和理事会各派出同等数量代表组成。
    • 任务：在 6 周内协商达成 “新共同提案”。
    • 结果
      • 若达成共识：新提案需经议会（绝对多数）和理事会（合格多数）分别通过，立法生效。
      • 若未达成共识：提案失效。

  • 三次审议（Third Reading）

    • 调和委员会达成共识后，议会和理事会分别进行第三次审议，对最终提案投票表决，通过后立法正式生效。

• 经过《阿姆斯特丹条约》和《尼斯条约》的扩展，普通立法程序适用于欧盟大多数核心领域，包括但不限于：

  • 反国籍歧视、人员自由迁徙与居住权；
  • 劳动力自由流动、移民工人社会保障；
  • 设立自由、运输、就业；
  • 海关合作、反社会排斥、平等机会与待遇；
  • 欧洲社会基金、区域发展基金的实施；
  • 教育、职业培训、文化、健康、消费者保护；
  • 跨欧洲网络、科研、环境、透明度、反欺诈、统计；
  • 数据保护咨询机构的设立等。

• 权力平衡

  • 早期共同决策程序被批评 “权力明显偏向理事会”，但经过改革后，权力平衡向议会倾斜
  • 议会获得 “二次审议否决权”，可直接否定理事会的共同立场，实质上拥有立法最终话语权。

（三）特别立法程序

• 欧盟的 “特别立法程序” 是与 “普通立法程序” 并列的立法机制。根据《欧洲联盟运行条约》（TFEU）第 289 条第 2 款的规定，该程序仅在条约明确规定的特定情况下临时适用，是根据立法领域的特殊性调整欧洲议会与理事会的参与方式。

• 《欧洲联盟运行条约》第 289 条第 2 款规定：

  在条约规定的特定情况下，由欧洲议会与理事会共同参与或由后者与欧洲议会共同参与制定条例、指令或决定，将构成特别立法程序。

  • 适用范围受限：仅适用于条约明确列举的特定领域（非普遍适用），是 “根据需要临时使用” 的程序。
  • 机构参与灵活：根据领域特殊性，欧洲议会与理事会的参与方式（如权力大小、角色定位）不同于普通立法程序。

• 特别立法程序主要包括 “同意程序” 和 “协商程序”

  • 同意程序（Consent Procedure）

    • 前身为 “assent procedure”（同意程序），是特别立法程序中赋予欧洲议会（EP）较强权力的形式。
    • 议会的核心权力：议会对立法提案仅有 “接受或否决” 权，无权提出修正案。
    • 生效条件：若未获得议会的同意（即议会否决提案），该提案无法被采纳为法律。
    • 本质：通过赋予议会 “一票否决权”，确保在敏感领域（如欧盟扩大、国际条约缔结等）的立法体现民主参与，但议会无法修改提案内容。

  • 协商程序（Consultation Procedure）

    • 欧盟最早的立法程序，在《尼斯条约》后仍适用于部分一般性政策领域（如 TFEU 第 64 条第 3 款、第 86 条第 1 款涉及的领域）。
    • 议会的角色：仅以纯粹咨询身份参与立法，即议会对草案发表意见，但无权修改或否决提案。
    • 理事会的义务与权力
      • 义务：理事会必须征求议会的意见（是 “essential procedural requirement”）；
      • 权力：理事会无需遵循议会意见，拥有最终决定权。
    • 程序合法性保障：若理事会未 “真诚咨询” 议会（如忽视意见或未履行咨询义务），可能构成 “违反基本程序要求”，相关措施可被欧盟法院宣布无效（如Roquette Frères SA v Council案）。

• 特别立法程序与其他程序的核心区别

  程序类型	议会角色与权力	理事会角色与权力	适用场景
  普通立法程序	与理事会 “共同立法”，有修正案提出权、否决权	与议会共同决策，需双方同意才能立法	大多数核心立法领域（如单一市场、环境等）
  同意程序（特别）	仅能 “接受或否决” 提案，无权修改	需议会同意才能立法，但拥有提案修改主导权	敏感领域（如欧盟扩大、国际条约缔结）
  协商程序（特别）	仅提供咨询意见，无否决权或修改权	必须咨询议会，但可无视意见，拥有最终决定权	特定传统领域（如部分海关、统计政策）

五、欧盟法律的执行（“直接”和“间接”行动）

（一）执行的性质和目的

• “执行（Enforcement）” 是确保成员国和欧盟机构遵守条约义务的核心机制。

• 分类

  • 间接行动：主要指《欧洲联盟运行条约》（TFEU）第 267 条规定的 “参考程序”（preliminary reference），即成员国法院在审理案件时，可就欧盟法律的解释或有效性向 ECJ 咨询，间接推动法律适用的统一。
  • 直接行动：指相关主体直接向 ECJ 提起诉讼的程序，核心是通过司法程序直接追究违约方或不当行为方的责任。文本中重点讨论的 “直接行动” 包括四种类型。

• 四种核心直接行动类型

  • 针对成员国违约的行动（第 258 条 TFEU）

    • 法律依据：《欧洲联盟运行条约》第 258 条（原《欧洲共同体条约》第 226 条）。
    • 别称：通常称为 “违规程序（infringement proceedings）”。
    • 发起方：欧盟委员会（Commission）。
    • 针对对象：未履行条约义务的成员国。
    • 核心目的：当成员国违反欧盟条约或次级立法义务时，由委员会向 ECJ 提起诉讼，要求成员国纠正违约行为，确保欧盟法律在成员国的统一适用。

  • 针对欧盟机构越权的司法审查行动（第 263 条 TFEU）

    • 法律依据：TFEU 第 263 条（原《欧洲共同体条约》第 230 条）。
    • 别称：“司法审查程序（judicial review procedure）”。
    • 发起方：符合资格的主体（如成员国、其他欧盟机构、个人等，需满足法定条件）。
    • 针对对象：欧盟任何机构（如委员会、理事会、议会等）。
    • 核心目的：审查欧盟机构的行为是否 “超越实际职权”。由于欧盟各机构的权力由条约明确界定，且其立法或行为必须服务于条约目标，若机构越权行事，相关主体可通过此程序请求 ECJ 宣告该行为无效。

  • 针对欧盟机构不作为的行动（第 265 条 TFEU）

    • 法律依据：TFEU 第 265 条（原《欧洲共同体条约》第 232 条）。
    • 别称：“不作为之诉（action for failure to act）”。
    • 发起方：符合资格的主体。
    • 针对对象：有义务采取行动却未行动的欧盟机构。
    • 核心目的：当欧盟机构在条约规定的职责范围内 “应当作为而不作为” 时（如未按规定制定立法、未履行监管义务等），相关主体可通过此程序要求 ECJ 确认其不作为违法，督促机构履行义务。

  • 针对欧盟机构的损害赔偿行动（第 340 条 TFEU）

    • 法律依据：TFEU 第 340 条（原《欧洲共同体条约》第 288 条）。
    • 核心目的：当欧盟机构的违法行为（包括越权行为或不作为）导致个人或实体遭受损失时，受害者可通过此程序向 ECJ 提起诉讼，要求相关机构赔偿损失。
    • 关联性：该程序通常与前两种行动（越权审查或不作为之诉）相关联，即需先通过前两类程序确认机构行为违法，再据此主张损害赔偿。

（二）间接行动

• 欧盟通过两种方式启动对成员国违约的追责：

  • 委员会主导（第 258 条）：作为 “条约看守者”，欧盟委员会是启动违约诉讼的主要主体，负责监控成员国行为并强制其合规。

  • 成员国间启动（第 259 条）：其他成员国可针对违约成员国提起诉讼，但属于例外程序，需先提交给委员会。

• 委员会依据第 258 条采取的行动

  • 委员会依据第 258 条享有诉讼资格（locus standi），其职责是监控成员国对条约义务的履行，并在必要时通过法律程序强制合规。第 258 条的核心目标包括：
    • 确保成员国遵守条约义务；
    • 提供委员会与成员国的纠纷解决程序（约 80% 的纠纷在初步阶段解决）；
    • 通过欧盟法院（CJEU）判决澄清法律，为未来合规提供依据。
  • 程序步骤——第 258 条程序分为非正式阶段和正式阶段，具体流程如下：
    • 非正式阶段：调解优先
      • 若发现成员国可能违约，委员会首先与成员国进行非正式磋商，明确违约性质并设定整改期限。多数情况下，成员国在此阶段主动纠正错误，程序暂停。
    • 正式阶段：分三步推进
      • 第一步：正式违约通知书（Formal notice of default）
        • 若成员国未整改或回应不充分，委员会发出正式通知，要求成员国对被指控的违约行为提交意见。此阶段严格界定违约范围，后续程序不得扩展（如 Commission v Italy (Case 31/69)中，因通知未涵盖 1967 年后的违约，欧盟法院无法对此裁判）。
      • 第二步：有理由的意见（Reasoned opinion）
        • 若成员国仍未合规，委员会发出 “有理由的意见”，详细说明违约依据并设定最终整改期限。需注意，该意见本身不具法律约束力，仍需后续法院程序强化效力（如 * Alfons Lütticke GmbH v Hauptzollamt Sarrelouis (Case 57/65)* 中，德国已整改后，个人无法再依据本条追责）。
      • 第三步：欧盟法院诉讼（Court proceedings in the CJEU）
        • 若成员国在 “有理由的意见” 期限后仍违约，委员会向欧盟法院提起诉讼。即使进入诉讼阶段，约 44% 的案件可通过和解或临时救济（如第 243 条）解决，无需判决。

• 成员国的抗辩理由

  • 内部困难：如比利时以议会解散为由拖延修法（Commission v Belgium (Case 77/69)），法院认定 “无论国家哪个机构的作为或不作为导致违约，均需担责”。
  • 互惠原则：法国以 “其他国家也违约” 为由为限制羊肉进口辩护（Commission v France (Case 232/78)），法院认定该理由无法律依据。
  • 不可抗力：意大利以数据库遭炸弹袭击为由拒绝提交统计数据（Commission v Italy (Case 101/84)），法院因数据可恢复而驳回。
  • 政治困难：英国以运输业反对为由拖延安装车速记录仪（Commission v UK (Case 128/78)），法院认定政治异议不构成免责理由。
  • 伦理 / 宗教理由：波兰以天主教多数反对为由禁止转基因作物（Commission v Poland C–165/08），法院认定民粹理由不能豁免违约责任。

• 马斯特里赫特条约后引入财务罚款（第 258 条），罚款基于违约天数、严重性、成员国支付能力等计算。

• 其他成员国根据第 259 条采取的措施

  • 第 259 条允许成员国对其他违约成员国提起诉讼，但属于例外程序，需满足两个条件：
    • 必须先将争议提交给委员会；
    • 程序设计初衷是补充委员会的监督，防止其判断失误。
  • 历史上仅 4 起案件进入欧盟法院，仅 1 起成功。

（三）直接对欧盟机构采取行动

1. 根据《条约》第 263 条对欧盟机构因越权而采取的取消诉讼

• 欧盟条约第 263 条（Article 263 TFEU）是欧盟法律体系中司法审查的核心条款，也是少数允许普通个人直接向欧盟法院（CJEU）提起诉讼的机制之一。其核心功能包括：

  • 合法性控制：质疑欧盟机构具有约束力的行为的合法性，防止权力滥用；
  • 权利保护：为受欧盟非法措施不利影响的主体提供法律救济。

• 诉讼资格（Locus Standi）

  • 特权原告（Privileged Claimants）

    • 主体范围：成员国、欧盟委员会、欧盟理事会，以及经《尼斯条约》确认的欧洲议会和欧洲中央银行（ECB）。
    • 权利特点：几乎拥有无限的挑战权，可针对任何欧盟机构的行为提起诉讼（例外：仅排除 “建议” 和 “意见” 类非约束力行为）。
    • 核心条件：需证明自身受所涉措施约束，具体由欧盟法院结合措施的背景和法律效力认定。

  • 非特权原告（Non-Privileged Applicants）：自然人和法人

    • 自然人和法人的诉讼资格受严格限制，《里斯本条约》改革后范围略有扩大，需满足以下条件之一：

      • 针对本人的行为（如直接向其作出的决定）；
      • 直接且个别关切的行为（如形式为条例或针对他人的决定，但对本人有直接和个别影响）；
      • 直接关切的监管行为（不涉及实施措施的普遍适用行为）。

    • 通过普通或特别立法程序制定（依据 TFEU 第 289 (3) 条）的立法行为挑战门槛高 —— 需同时证明 “直接关切” 和 “个别关切”。非经立法程序制定（如委员会通过授权或执行权发布的行为）的监管行为挑战门槛低，仅需证明 “直接关切”。

      • 直接关切（Direct Concern）：指措施的不利法律效果 “即时、自动且不可避免”，无需其他干预即可产生影响。反之，若措施需成员国进一步裁量才能生效，则不构成直接关切（Alcan Aluminium 案，Case 69/69）。

      • 个别关切（Individual Concern）：核心标准源自Plaumann 案（Case 25/62）：申请人需因 “特有属性或特殊情况” 与其他主体区分，且在措施通过时可明确其身份和数量。例如：

        • 封闭群体测试：受影响主体范围固定；
        • 例外情形：虽非封闭群体，但措施直接影响其合同权利（Piraiki-Patraiki 案，Case 11/82）。

        争议点：Plaumann 测试因过度严格广受批评（如 UPA 案中法律顾问建议以 “实质性不利影响” 替代身份识别，但欧盟法院仍坚持该标准）。

• 可审查的行为类型

  • 仅针对欧盟机构具有法律约束力的行为，包括：决定（Decisions）、条例（Regulations）、指令（Directives）中对成员国的约束部分，以及监管行为。
  • 例外：纯粹的建议、意见或政治声明不可审查。

• 审查的实质性理由

  理由分类	核心定义	典型案例
  缺乏权限（Lack of Competence）	欧盟机构行使未被授予的权力，或侵犯其他机构的权限。	Ford 案（Cases 228/82）：委员会无权作出临时决定，故决定无效；Meroni 案（Case 9/56）：不当委托权力无效。
  违反基本程序要求	未遵守法定程序（如未咨询、未说明理由）。	Roquette Frères 案（Case 138/79）：理事会未咨询议会，农业预算措施无效；Germany v Commission（Case 24/62）：决定未说明理由无效。
  违反条约或相关规则	违反欧盟条约条款、一般法律原则（如法律确定性、听证权）。	Transocean 案（Case 17/74）：委员会单方面变更豁免条件，违反听证权和法律确定性。
  滥用权力（Misuse of Power）	虽有权限，但用于与授权目的相悖的目标。	Bock 案（“中国蘑菇案”）：委员会与德国政府合谋作出决定，构成滥用。

• 管辖法院：自然人和法人的诉讼首先由普通法院（General Court） 审理，仅可就法律问题上诉至欧盟法院（CJEU）。

• 时限要求：需在措施公布、通知或申请人知悉之日起2 个月内提起（TFEU 第 263 (6) 条）。特殊情况下可延长（如不可抗力、措施存在严重缺陷无法确定内容，BASFAG 案）。

• 若欧盟法院认定措施违法，将依据 TFEU 第 264 条宣布该措施无效，其法律效力包括：

  • 溯及既往（Ex Tunc）：措施被视为 “自始不存在”；
  • 普遍约束力（Erga Omnes）：对所有受影响主体生效（Commission v AssiDomän 案，Case C–310/97 P）；
  • 追溯力：可能影响基于该措施已发生的行为（Corus 案，Case T–171/99）。

• 尽管《里斯本条约》简化了程序，但非特权申请人的诉讼资格仍受 Plaumann 测试等严格限制，导致 “获得司法救济的渠道狭窄”。学界普遍批评个别关切的认定标准过于僵化，呼吁以 “实质性不利影响” 替代身份识别要求，但欧盟法院尚未突破现有框架。

2. 根据第 265 条对机构不作为的诉讼

• 第 265 条（TFEU Article 265）旨在救济 “欧盟机构在法律要求其行动时却未行动” 的情形，是对第 263 条（撤销违法措施）的必要补充。当机构未履行法定职责导致权利受损时，相关主体可通过本条寻求救济。

• 可受理性条件（Admissibility）

  • 诉讼资格（Locus Standi）
    • 特权原告：成员国、欧盟其他机构（如议会、理事会、委员会）及欧洲中央银行（ECB），可针对任何覆盖机构的不作为提起诉讼。
    • 自然人和法人：仅可针对 “本应向其作出有约束力行为（非建议或意见）却未作出” 的情形起诉，即需证明该机构负有向其作出具体行为的法定义务。
  • “不作为机构” 的范围与认定
    • 覆盖机构：仅限理事会、委员会、欧洲议会和欧洲中央银行。
    • 不作为认定：机构必须处于 “法律明确要求其行动” 的情境中却未行动。例如，委员会对违反竞争法（第 101/102 条）的行为未作出处罚决定，即构成不作为。
  • 事先向机构提出申诉
    • 申请人必须先向不作为的机构提出明确申诉，要求其履行义务，并在申诉中提及 “若两个月内未获回复将依据第 265 条起诉”。仅当机构未回应或拒绝履行时，方可向欧盟法院提起诉讼。

• 审查依据（Grounds for Review）

  • 欧盟法院审查的核心是：申请人是否 “有权获得某项决定却未收到”，或机构未采取 “对其有直接且个别关切的行动”。若义务定义明确且机构无正当理由不履行，即构成不作为。

3. 根据第340条提起的针对欧盟机构的损害赔偿诉讼

• 第 340 条（TFEU Article 340）规定了欧盟机构的非合同责任，即当欧盟机构或其职员在履行职责中因过错造成损害时，欧盟需承担赔偿责任。

• 可受理性条件（Admissibility）

  • 诉讼资格：几乎无限制，任何自然人和法人均可起诉，但需证明个人直接遭受损害（如工会不可代表成员起诉）。
  • 被告限定：必须针对特定欧盟机构或其职员，不可笼统起诉 “欧盟整体”（Werhahn Hansamuhle v Council 案，Cases 63–69/72）。
  • 时效限制：自损害事件发生之日起5 年内提起，逾期失效。

• 责任成立的三大条件

  申请人需同时证明以下三项要素，赔偿请求方可成立：

  • 损害发生（Occurrence of Damage）

    • 损害需满足 “确定、可证明且可量化”，包括：

      • 实际损失（如财产损坏、收入减少）；

      • 有限的未来损失（如合同已因机构行为取消导致的预期损失，Kampffmeyer 案，Cases 5/66）；

      • 特殊情形下的非物质损失（如 Adams 案，Case 145/83 中，申请人因举报违法被错误逮捕导致妻子自杀，法院认定精神损失可赔）。

  • 机构存在过错（Fault of the Institution）

    • 需证明机构违反了法定职责或义务。但需注意：
      • 若机构行为属于 “经济政策选择”，即使存在判断失误，也可能不被认定为过错（“Schoppenstedt 公式”，Zuckerfabrik 案，Case 5/71）。
      • 过错认定需满足：违反保护个人的上位法律规则，且违规程度足够严重（Zuckerfabrik 案）。

  • 因果关系（Causal Connection）

    • 损害必须是机构行为或不作为的 “直接后果”，间接或推测性损失不予支持。
    • 案例：Pool v Council (Case 49/79)
      • 英国奶农主张欧盟农业汇率政策导致损失，但法院认为损失与政策间因果关系过于间接（投机性），驳回请求。

• 赔偿范围与效力

  • 若责任成立，欧盟需根据成员国共同的一般法律原则赔偿全部损失，包括实际损失、合理预期损失及必要的非物质损失。赔偿判决具有追溯力，覆盖自损害发生至判决生效的全部损失。

• 第 265 条与第 340 条的核心区别与联系

  维度	第 265 条（不作为诉讼）	第 340 条（损害赔偿诉讼）
  核心目标	要求机构履行法定职责（纠正不作为）	要求赔偿因机构行为 / 不作为造成的损失
  救济形式	判令机构采取行动	判令支付损害赔偿金
  前提条件	机构负有明确行动义务却未行动	机构行为 / 不作为造成实际损害，且存在过错和因果关系
  诉讼资格限制	自然人和法人需针对 “本应向其作出的行为”	几乎无限制，任何受损个人 / 实体均可起诉

六、初步参考程序

（一）与成员国的关系

• 根据欧盟《条约》第 267 条程序，任何成员国的国家法院或法庭在诉讼过程中，均可请求欧盟法院（ECJ）对欧盟法律条款作出解释。

  • 欧盟法院（ECJ）的角色：仅负责对欧盟法律的抽象含义作出权威解释，不直接审理具体案件的事实或适用法律。
  • 成员国法院的角色：负责查明案件事实、适用国内法和欧盟法律（包括 ECJ 解释后的欧盟法律），并对案件作出最终裁决。

• 第 267 条程序并非上诉程序，而是诉讼过程中国家法院主动触发的 “事先协作机制”，因此被称为 “初步参考（preliminary reference）程序”，ECJ 的裁决则称为 “初步裁定（preliminary rulings）”。其核心特点包括：

  • 触发主体：由成员国法院或法庭在审理具体案件时主动发起，而非当事人上诉。
  • 目的：帮助成员国法院明确欧盟法律的含义，以便其作出最终判决（ECJ 的裁定是成员国法院裁判的依据，而非替代其裁判）。

• 成员国法院与 ECJ 形成 “共享管辖权” 关系

  主体	权责范围
  成员国法院	1. 决定案件事实问题； 2. 解释和适用国内法； 3. 适用欧盟法律（基于 ECJ 的解释）。
  欧盟法院（ECJ）	1. 仅对欧盟法律的抽象解释作出裁决； 2. 审查欧盟次级立法（如条例、指令）的有效性。

• 第 267 条程序通过 “初步参考” 机制，构建了成员国法院与欧盟法院的协作关系：ECJ 专注于欧盟法律的权威解释，成员国法院负责具体案件的事实认定和法律适用，二者分工明确又相互配合。

（二）Reference Procedure的特点

1. 欧盟法律解释的参考

• 当成员国法院或法庭在审理案件中对欧盟法律条款的解释产生争议时，可通过第 267 条程序请求欧盟法院（ECJ）作出 “初步裁定”（preliminary ruling）。

• 程序运作：暂停审理→请求解释→适用裁决

  • 成员国法院在诉讼中遇欧盟法律解释争议，需暂停案件审理，向 ECJ 提交解释请求。
  • ECJ仅对争议条款的含义作出抽象解释，不直接处理案件事实或适用法律。
  • ECJ 作出裁定后，成员国法院恢复审理，将解释后的欧盟法律适用于具体案件。

• ECJ 可解释的范围

  • 欧盟条约（primary law）条款；
  • 欧盟机构的 “行为”（如条例、指令等次级立法）；
  • 欧盟参与缔结的国际条约（Hageman 案，Case 181/73）；
  • 即使某一行为不具有直接适用性，仍可成为解释对象（Mazzalai 案，Case 111/75）。

• 欧盟的法律解释方法：目的论为核心

  解释方法	核心逻辑	ECJ 的态度
  字面解释	按词典含义解读条款文字	不采用，因多语言环境下字面含义易冲突
  语境解释	结合欧盟法律体系整体解读	重要参考，强调条款在整体法律框架中的位置
  目的解释	以实现立法目的为导向解读	核心方法，关注立法序言中的目标与宗旨

• ECJ 在解释时强调 “确保条款有效性”，若某一条款存在多种解释，仅选择能实现其立法目的的解释（Re Adidas AG 案，Case C–223/98）。

• 由于欧盟立法存在多语言版本，ECJ 在解释时需避免单一语言版本的局限，结合所有语言版本解读。

• ECJ 一般仅针对成员国法院提出的具体问题作出解释，不主动扩大范围。若成员国法院的问题基于错误前提（如对 “直接效力” 的误解），ECJ 可重新表述问题以确保回答有效（Marks & Spencer 案，Case C–62/00）。极特殊情况下，若未被提问的问题对案件裁决至关重要，ECJ 可补充回答（但实践中极少）。

• 不得审查成员国国内法的有效性，若被请求此类问题，ECJ 可重新表述问题或拒绝回答（Foglia v Novello 案，Case 104/79）。原则上不直接指导成员国法院如何适用法律，但实践中可能通过 “实用性裁决” 模糊解释与适用的界限（Stoke-on-Trent City Council v B&Q 案，Case C–169/91）。

• 成员国法院对 ECJ 的初步裁定负有适用的义务。

• Arsenal FC v Reed 案（Case C–206/01）

  • 英国高等法院 Laddie J 请求 ECJ 解释商标指令条款，但在收到裁定后拒绝适用，认为 ECJ 越权认定事实（混淆可能性）。
  • 上诉法院推翻该决定，认定 ECJ 未越权，强调成员国法院必须遵循 ECJ 的解释。

2. 质疑欧盟法律有效性

• 当成员国法院在审理案件中怀疑欧盟法律的有效性时，需通过第 267 条程序请求欧盟法院（ECJ）作出裁决。ECJ 对欧盟法律有效性的专属审查权。

• ECJ 的权限范围

  • 条约不可挑战：ECJ 无权审查《欧盟条约》等初级立法的有效性。这是因为条约是欧盟法律秩序的基石，其效力由成员国通过政治程序共同确认，司法机构不得干预（如《欧盟运行条约》第 263 条明确排除对条约本身的审查）。
  • 次级立法（条例、指令等）可被质疑：ECJ 的专属管辖权仅限于审查次级立法的有效性。例如，若某一指令的立法基础错误或违反条约原则，成员国法院必须提交 ECJ 裁决（Firma Foto-Frost v Hauptzollamt Lübeck-Ost案，Case 314/85）。

• 即使成员国法院认为某一欧盟法律存在缺陷，也无权直接宣布其无效。例如，在Firma Foto-Frost案中，德国海关法院因擅自宣布欧盟条例无效而被 ECJ 驳回，强调 “成员国法院必须将有效性问题提交 ECJ”。

• 欧盟机构在制定次级立法时，必须选择与立法目标最直接相关的条约条款作为基础。若基础选择不当，可能被 ECJ 认定为无效（如Commission v Council案，Case C-300/89）。

• ECJ 在审查时更关注立法的实质目的，而非形式瑕疵。例如，若指令的核心目标合法，即使同时援引了不必要的条约条款，也不影响其有效性。

• ECJ 的审查标准

  • 符合条约目的：次级立法必须与条约的目标和宗旨一致。例如，在British American Tobacco案中，指令的健康保护目标符合第 114 条的市场协调功能，因此有效。
  • 比例原则与非歧视性：ECJ 还会审查立法是否过度干预成员国主权或存在歧视性。例如，若某一条例对成员国施加的义务明显超出实现目标的必要范围，可能被认定为无效。

• 成员国法院的协作义务

  • 提交义务的例外情形：若成员国法院认为欧盟法律的有效性问题 “明显无根据”，可拒绝提交 ECJ。例如，若某一指令的立法基础已被 ECJ 多次确认合法，成员国法院可自行适用（CILFIT案，Case 283/81）。
  • 执行 ECJ 裁决的义务：ECJ 的裁决对所有成员国法院具有约束力。例如，在Arsenal FC v Reed案中，英国高等法院最初拒绝适用 ECJ 的商标指令解释，但最终被上诉法院推翻，强调必须遵守 ECJ 的裁决。

3. Docket control

• 欧盟法院的初步裁定程序（依据《欧盟运行条约》第 267 条）是确保欧盟法律统一解释与适用的核心机制。原则上，只要成员国法院提交的问题涉及欧盟法律的解释，欧盟法院就有义务回应。但实践中，存在三种例外情形，欧盟法院可据此宣布不受理。

• 虚构争议（Contrived dispute）

  • 当事人通过人为设计的 “争议”，意图借助初步裁定程序测试某一法律规则的有效性，而非存在真实的法律争议。欧盟法院认为，此类请求违背了初步裁定程序的目的（促进成员国司法公正），因此有权拒绝。
  • 欧盟法院在Leur-Bloem 案（Case C–28/95）中明确指出：“只有当第 267 条程序被滥用，通过虚构争议诱使法院作出裁决，或欧盟法律明显无法直接 / 间接适用于案件情况时，国家法院的请求才可被拒绝。”

• 无关性（Irrelevance）

  • 请求解释的欧盟法律条款与实际争议无关，对案件的解决无实质意义。欧盟法院认为，此类请求不属于初步裁定程序的适用范围。
  • 欧盟法院在BP Supergas v Greece 案（Case C–62/93）中明确：如果请求的问题与 “诉讼的实际主题”“无任何关系”，则应拒绝。例如，若案件核心是国内合同违约，而请求解释的欧盟条款对违约认定无影响，则构成 “无关性”。

• 事实 / 法律背景信息不足（Insufficient information of factual/legal background）

  • 成员国法院提交的请求缺乏足够的事实背景描述或法律争议细节，导致欧盟法院无法准确理解案件 context 并作出有效解释。
  • Telemasicabruzzo 案（Cases C–320 to 322/90）
    • 因提交的请求未提供充分的事实背景和当事人法律争议的细节，欧盟法院直接拒绝受理。
  • La Pyramide 案（Case C–378/93）
    • 欧盟法院进一步明确：在事实情况复杂的案件中，若缺乏足够信息，即使问题涉及欧盟法律解释，也可拒绝。这一规则确保欧盟法院仅在 “充分了解案件全貌” 的前提下作出裁定。

（三）Court/Tribunal的解释

1. Dorsch Consult 因素

• ECJ 主张以 “功能性测试” 突破名称限制，将实际行使司法职能的机构纳入范围；而大法官则担忧这种灵活性会模糊司法与行政的界限，主张仅限定于 “国家司法权力组成部分” 的机构。
• 功能性测试在保障欧盟法统一适用、减少冗余上诉等方面有显著优势，但过度宽泛的解释可能引发以下问题：
  • 独立性标准的模糊与执行风险
    • Dorsch Consult 案将 “独立性” 列为核心判断因素，但 “准司法机构”（如行政机关内设的裁决机构）的独立性可能弱于传统法院。这类机构可能与行政部门存在人事、财政关联，实际操作中难以完全摆脱行政干预。若独立性保障不足，其提交的初步裁决请求可能隐含行政倾向，进而影响 ECJ 对欧盟法解释的中立性。
  • 法律确定性的削弱
    • 功能性测试的 “多因素综合判断” 缺乏刚性标准，导致 “法院或法庭” 的认定存在主观性。ECJ 需在 “依法设立”“永久性”“强制管辖权” 等因素中权衡，降低法律适用的稳定性。
  • 欧盟法院的案件负担激增
    • 宽泛解释使更多机构获得请求资格，可能导致 ECJ 受理的初步裁决案件数量大幅增加。
  • 司法与行政职能的混淆
    • 功能性测试将部分行政机构纳入 “法庭” 范围，可能模糊二者界限。
    • 不同成员国的机构设置差异显著：部分国家行政与司法分工清晰，部分国家则存在大量 “准司法机构”。宽泛解释可能导致欧盟法在成员国的适用因机构认定差异而失衡。
  • 程序保障不足的潜在风险
    • 传统法院的程序设计（如公开审理、当事人平等对抗、完整上诉权等）是司法公正的核心保障，但准司法机构的程序可能更简化或偏向行政效率。

2. 独立性

• “独立性” 是判断一个机构是否具备 “法院或法庭”（court or tribunal）资格的核心标准，尤其与《欧盟运行条约》（TFEU）第 267 条的 “初步裁决机制”（preliminary ruling mechanism）密切相关。只有独立的机构向欧盟法院（ECJ）提出的法律问题请求才会被受理。

• 核心争议在于：当一个机构需要审查政府部门的决定时，若其与被审查部门存在紧密联系，是否仍符合独立性要求？

• 欧盟法院在Wilson 案（Case C–506/04） 中对 “独立性” 作出了权威界定，明确其包含两大维度：

  • 外部独立性（External Independence）
    • 机构需 “免受外部干预或压力”，以保障成员在审理案件时的独立判断。这要求法律提供充分保障，例如：
      • 成员的免职规则需明确、严格，避免被任意罢免（如禁止以模糊理由撤职）；
      • 禁止任何外部主体（如政府部门）对成员履行职责发出指令或施加影响。
  • 内部独立性（Internal Independence）
    • 与 “公正性”（impartiality）相关，旨在确保程序双方的公平性，核心是 “无利益冲突”。具体要求：
      • 机构成员对案件结果无除 “严格适用法律” 外的任何利益；
      • 机构组成、成员任命、任期等规则需消除公众对其 “中立性” 的合理怀疑。

• 案例

  案例名称	核心争议点	欧盟法院裁决要点
  Köllensperger & Atswanger（C–103/97）	奥地利蒂罗尔州采购办公室成员由政府任命，撤职条件模糊（“不符合任命条件或长期无法履职”），是否影响独立性？	虽然撤职条件 “初步看过于模糊”，但奥地利法律明确禁止向该办公室成员发出履职指令，其他条款提供了独立性保障，因此认可其独立性。
  Gabalfrisa & Others（C–110 至 147/98）	西班牙加泰罗尼亚地区经济 / 行政法院（EAC）审查税务机关决定时，是否独立于税务机关？	西班牙法律确保 EAC 与税务机关 “职能分离”：EAC 审理投诉时不受税务机关指令，因此符合独立性要求，请求被受理。
  Schmid（C–516/99）	维也纳地区财政法院上诉庭成员中，2 人同时属于被审查的地区税务机关，且税务机关主席兼任上诉庭主席，是否独立？	上诉庭与被审查部门存在 “组织和功能联系”（成员交叉、领导兼任），缺乏独立性，因此其请求被宣布 “不可受理”。
  Wilson（C–506/04）	如何定义 “独立性”？	明确独立性包含 “外部免受干预”（如免职保障）和 “内部公正性”（无利益冲突），并强调需通过规则（如组成、任命、免职条件）消除公众对中立性的合理怀疑。
  Banco de Santander（C–274/14）	西班牙中央税务法庭（CTT）成员由经济财政部长提议、皇家法令任命，且任免方式相同，是否独立？	CTT 成员缺乏类似法官的 “免职保护”（任免程序无差别），无法避免外部压力，因此不具备独立性，请求被拒绝。
  Associação Sindical dos Juízes Portugueses（C–64/16）	为何独立性对司法合作至关重要？	重申独立性是初步裁决机制有效运行的基础，要求机构 “完全自主行使司法职能”，无层级约束或外部指令，且成员免职保护和适当薪酬是独立性的核心保障。

• 独立性的判断标准

  • 无组织或功能联系：与被审查的政府部门之间不存在成员交叉、领导兼任等关联（如 Schmid 案）；
  • 外部干预保护：通过明确的法律规则保障成员免受外部指令或压力，尤其是严格的免职条件（如 Wilson 案、Banco de Santander 案）；
  • 内部公正性：成员对案件结果无利益冲突，程序设计确保双方公平对抗（如 Wilson 案）；
  • 公众信任基础：规则需消除公众对机构 “抗外部干扰能力” 和 “中立性” 的合理怀疑。

• 根据欧盟法院判例，仲裁员、检察官、行政机关因不具备司法职能或独立性保障，均不被视为 “法院或法庭”（如 Nordsee 案、Victoria Film 案）。只有真正行使司法职能且符合上述独立性标准的机构，其请求才会被欧盟法院受理。

（四）自由裁量的参考程序

• “自由裁量的参考程序” 是《欧盟运行条约》（TFEU）第 267 条 “初步裁决机制” 的核心规则之一，其核心原则是：国家法院或法庭对 “何时、就哪些问题向欧盟法院（ECJ）提出初步裁决请求” 享有完全的自主决定权。

• 国家法院的自由裁量权体现在以下关键维度，且受欧盟判例法明确保障：

  • 自主决定是否及何时提交请求

    • 启动主体与触发条件：通常情况下，案件当事人援引欧盟法律条款时可能引发请求，但国家法院也可 “自行决定” 提交 —— 只要其认为欧盟法解释对案件裁决 “必要”（Verholen 案，Cases C–87 至 89/90）。例如，即使当事人未提及欧盟法，国家法院若发现案件涉及欧盟法争议，仍可主动请求解释。
    • 时间限制：请求必须在 “案件仍由国家法院审理期间” 提出。若案件已审结，欧盟法院的裁决将不再 “必要”，请求将被拒绝（Pardini 案，Case 338/85）。这一规则确保初步裁决能实际影响案件结果，而非成为 “事后咨询”。

  • 裁量权的 “不可剥夺性”

    绝大多数国家法院或法庭的裁量权不受外部限制

    • 不受国家先例规则约束：国家法律中的 “先例约束” 规则（如 “遵循先例”）不能剥夺这一裁量权。即使国家先例要求对某类问题不提交欧盟法院，国家法院仍可突破先例提交（Rheinmuhlen-Dusseldorf 案，Case 166/73）。
    • 不受上级法院干预：下级法院的裁量权独立于上级法院。即使上级法院对同一问题已作出相反裁决，下级法院仍可基于案件具体需求，自行决定向欧盟法院提交请求（Rheinmuhlen-Dusseldorf 案）。

  • 欧盟法院先例对裁量权的影响

    • 欧盟法院已就某一问题作出的裁决，本身不构成对国家法院进一步提交请求的禁止。
    • 欧盟法院在Da Costa en Schaake 案（Cases 28 至 30/62）中明确：其有权 “偏离先前裁决”，因此国家法院若认为案件涉及新的争议点或对先例适用存疑，仍可提交请求。

• 国家法院的自由裁量权是欧盟司法合作机制的核心，任何限制这一权利的行为均被欧盟法院认定为违法。

• 案例

  案例名称	核心规则
  Pigs Marketing Board v Redmond（83/78）	国家法院对提交请求享有完全裁量权。
  Verholen（C–87 至 89/90）	国家法院可 “自行决定” 提交请求，无需依赖当事人援引欧盟法。
  Pardini（338/85）	请求必须在案件审理期间提出，审结后提交无效。
  Rheinmuhlen-Dusseldorf（166/73）	国家先例或上级法院裁决不能剥夺下级法院的裁量权。
  Da Costa en Schaake（28 至 30/62）	欧盟法院先例不禁止国家法院进一步提交请求（ECJ 有权偏离先例）。
  Commission v Poland	限制法官裁量权的纪律规定违法，损害司法独立与合作机制。

（五）必要的参考程序

• “必要的参考程序” 源于欧盟《联盟条约》第 267 条，核心是明确哪些国家法院必须向欧盟法院（ECJ）提出初步裁决请求，以避免成员国形成与欧盟法冲突的判例体系。

  • 第 267 条第 2 款：普通法院或法庭对是否提出参考请求有裁量权（“可以” 提出）。
  • 第 267 条第 3 款：对于国内法无司法补救途径的法院或法庭，提出参考请求是法定义务（“应当” 提出）。

• 欧盟法院在Commission v France（Case C–416/17, 2018）中明确该义务的目的：“防止任何成员国建立不符合欧盟法律规则的国内判例法体系”。

• 第 267 条第 3 款仅适用于 “终审法院”（courts of last resort），即其裁决在国内法中无法通过上诉获得救济的法院。但 “终审” 并非绝对概念，需结合具体案件和司法体系判断：

  • 核心标准：是否存在有效的司法救济
    • 即使某法院通常可上诉，但若特定案件中无上诉途径，仍可能适用第 3 款。
  • 例外情形：存在有限上诉途径仍不构成 “终审”
    • Lyckeskog（Case C–99/00, 2003）：瑞典上诉法院的裁决需经最高法院 “受理声明” 方可上诉，而最高法院仅在 “对法律适用有指导意义” 或 “存在特殊理由” 时受理。欧盟法院认定：只要存在上诉可能性（即使条件严格），该法院就不属于 “终审法院”。
    • Cartesio（Case C–210/06, 2008）：匈牙利地区上诉法院的裁决仅可通过 “非常规上诉” 至最高法院，欧盟法院重申：有限上诉途径仍构成司法救济，故无需强制参考。

• 即使属于 “终审法院”，在以下情形中也可免除强制参考义务，但需严格满足条件：

  • 问题为 “假设性或无关性”（Hypothetical or Irrelevant Questions）
    • CILFIT（Case 283/81, 1982）：若问题对案件结果无实质影响（“无论答案如何均不改变结果”），则无需参考。例如，案件核心争议与欧盟法无关时，无需就欧盟法问题提问。
  • 问题已被欧盟法院先前裁决解答
    • Da Costa（1963）：若问题与欧盟法院已裁决的问题 “实质相同”，强制义务即失去意义。
    • CILFIT（1982）进一步放宽：即使问题不完全相同，若 “实质一致”，仍可免除义务。
  • 法律适用 “明显清晰”（Acte Clair）
    • “Acte clair”（法语 “清晰行为”）指欧盟法的适用结果显而易见，无合理争议。但适用需满足严格条件（源自CILFIT）：
      • 需确信其他成员国法院和欧盟法院也认为该问题同样明显清晰；
      • 需考虑：欧盟法的多语言版本对比、欧盟特有的法律术语、条款上下文及整体法律体系目标。

• 未履行强制义务的法律后果

  • 欧洲人权法院（Strasbourg）在Ullens de Schooten & Rezabek v Belgium（2011）等案件中明确：若终审法院未提出参考请求且未解释理由，可能违反《欧洲人权公约》第 6 条（公正审判权）。
  • 核心要求：终审法院需书面说明未参考的依据（如问题无关、已裁决或 acte clair），否则构成程序违法。

（六）改革

• 欧洲法院（ECJ）在处理初步裁决请求时面临严重的案件积压问题。初步裁决程序是欧盟司法体系的核心机制之一，其核心功能是通过 ECJ 对欧盟法律的权威解释，确保法律在全欧盟范围内的统一适用（如Stauder v Ulm案确立的原则）。然而，目前从国家法院 / 法庭提出请求到 ECJ 作出裁决的平均等待时间约为 15 个月，尽管这一数字已从 2003 年的历史峰值 25 个月有所下降（主要得益于 2004 年和 2007 年欧盟扩张后新增法官的任命），但超过一年的等待仍带来显著负面影响

• 已推进的改革措施

  • 将管辖权部分转移至普通法院（General Court）
    • 根据《欧盟运作条约》第 256 (3) 条，普通法院被赋予在 “特定领域” 审理初步裁决请求的管辖权，但需满足以下条件：
      • 审理范围限于《欧洲法院规约》规定的 “特定领域”；
      • 若普通法院认为案件涉及可能影响欧盟法律统一性的 “原则性问题”，可将案件移交 ECJ；
      • 普通法院的裁决在存在 “严重威胁法律统一性” 的例外情况下，可由 ECJ 审查。
  • 紧急初步裁决程序（Urgent Preliminary Ruling Procedure）
    • 2008 年引入的该程序针对自由、安全和司法领域的敏感案件，旨在缩短审理时间，适用场景包括：
      • 涉及个人自由被剥夺的案件（如拘留合法性）；
      • 儿童监护权纠纷（管辖权取决于初步裁决结果）。

• 其他改革方案

  提案内容	潜在效果	风险
  限制有权请求的国家法院范围（如取消初审法院资格）	影响较小（初审法院请求量本就较低）	无显著减负效果
  取消 “一级上诉法院” 的请求权	大幅减少案件量（此类法院请求占比高）	可能导致国家法院自行解释分歧，破坏法律统一
  收紧Dorsch Consult标准，排除非司法机构请求	减少非必要案件	可能限制司法合作范围
  废除最高法院的强制请求义务（依赖acte clair原则）	减少重复或明确问题的请求	需确保国家法院准确识别 “明确问题”
  修订第 267 条，要求国家法官评估请求的重要性 / 新颖性	过滤低价值请求	依赖国家法官的主观判断，可能遗漏关键问题

七、欧盟法和国家法的关系

（一）“至上性”（Supremacy）

1. 起源

• 欧盟是独特的国际组织，其核心特征是成员国自愿向超国家机构让渡部分主权。成员国在特定政策领域（如农业、竞争、内部市场等）将立法和监管权委托给欧盟机构（如欧洲理事会、欧洲议会、欧盟委员会、欧洲法院等），并同意限制自身在这些领域的单边立法权。

• 欧盟的权限范围分为三类，由《欧盟职能条约》（TFEU）明确界定：

  • 专属权限（第 3 条）：仅欧盟可立法的领域，如关税同盟、货币政策、共同商业政策；
  • 共享权限（第 4 条）：欧盟与成员国共同立法的领域，如内部市场、社会政策、能源、环境；
  • 支持性权限（第 6 条）：欧盟辅助成员国行动的领域，如健康、文化、旅游、教育。

• “至上性” 或 “优先性” 指：当欧盟法律与成员国国内法在欧盟权限范围内的事项发生冲突时，欧盟法律优先适用。这本质上是管辖权划分问题：

  • 属于欧盟管辖的事项，适用欧盟法律；
  • 仅属于成员国管辖的事项，适用国内法律。

• 需注意：欧洲法院（ECJ）的判例中更常用 “primacy（优先性）” 而非 “supremacy（至上性）”，因此 “优先性” 是更准确的术语。

  • 这一原则类似英格兰和威尔士的 “议会主权”—— 议会法案（Acts of Parliament）优先于其他国内法律形式；欧盟法律的优先性则确保其在适用范围内的最高效力。
  • 若成员国国内法与欧盟法冲突，法院必须优先适用欧盟法，这是保障欧盟法律秩序有效性的核心机制。

• 优先性是欧洲法院确立的宪法性支柱原则，与 “直接效力原则”（含间接效力和国家责任原则）共同支撑欧盟法律体系的运作。

• 欧盟基础条约中未明确规定至上性原则，其合法性通过以下方式确立：

  • 欧洲法院的 “既定判例”：通过一系列判决逐步构建并强化这一原则；
  • 《里斯本条约》附件的第 17 号声明：2007 年欧盟成员国在《里斯本条约》后附加的政治声明，明确承认 “根据欧洲法院的判例，欧盟条约及基于条约制定的法律在其适用条件下优先于成员国法律”。

• 欧洲法院推动至上性原则的根本逻辑与欧盟的超国家主义本质密不可分：

  • 保障单一内部市场的统一运作;
  • 维护超国家主义的制度有效性。

• 条约中虽无直接规定，但《欧盟条约》第 4 (3) 条的 “真诚合作原则” 为其提供了基础：成员国需采取一切适当措施履行条约义务，不得实施危及欧盟目标的行为。

2. 至上性原则的发展

• 欧盟法 “至上性” 概念的萌芽和初步定义，源于欧洲法院在 20 世纪 60 年代的两个里程碑式判例：Van Gend en Loos 案和Costa v ENEL 案。

  • Van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen（1963）

    • 案件背景：荷兰一项国内法与欧共体条约某条款冲突，该条款隐含对个人的权利保障，而原告因荷兰法遭受经济损失。荷兰法院通过《欧共体条约》第 177 条（现为《欧盟运行条约》第 267 条）向 ECJ 提出咨询：欧共体条约是否为个人创设了国内法院必须保护的权利？
    • Advocate-General 意见：认为个人无权直接依据欧共体条约起诉，应通过第 169 条（现为第 258 条）针对成员国提起诉讼。
    • ECJ 判决核心：“共同体构成国际 law 中的新法律秩序，成员国为其利益在有限领域内限制了主权权利。”
    • 首次提出欧盟是 “新的法律秩序”，既区别于国内法，也不同于传统国际法，因成员国向欧盟机构转移了部分权力。
    • 明确成员国加入共同体后，在受欧盟法管辖的领域内，其主权立法权受到限制，不得制定与欧盟法冲突的法律。但此时尚未完整定义 “至上性”。

  • Costa v ENEL（1964）

    • 案件背景：意大利政府将电力行业国有化，原告 Costa 主张该国有化法律违反欧共体垄断法。意大利政府辩称，国有化法律制定于欧共体条约批准之后，应优先适用。
    • ECJ 判决核心：
      • “与普通国际条约不同，欧共体条约创建了自身的法律体系，条约生效后即成为成员国法律体系的组成部分，成员国法院必须适用。通过创建具有有限权力的共同体（源于主权限制或权力转移），成员国在有限领域内限制了主权权利，从而创设了对其国民和自身均具有约束力的法律体系。”
      • “成员国向共同体转移权利和义务的行为，明确限制了其主权，后续与共同体目标不一致的单方面法律不得优先适用。”
    • 成员国及国民均受欧盟法约束；成员国不得单方面制定与欧盟法冲突的法律，无论该国内法制定于条约生效前还是后。

• “Supremacy” vs “Primacy”

  • Supremacy（至上性）：隐含 “等级 superiority”，即欧盟法在地位上高于国内法，常见于英文翻译。
  • Primacy（优先性）：更强调 “管辖权优先”，即在具体案件中需先确定欧盟法与国内法的管辖范围，优先适用管辖该领域的法律，为 ECJ 及《里斯本条约》所偏好。

• 至上性原则不仅适用于条约条款和条例（Regulations），还覆盖所有类型的欧盟法：

  • 指令（Directives）：如Becker v Finanzamt Munster-Innenstadt（1982），个人可直接依据增值税指令对抗国内税务机关；
  • 决定（Decisions）：如Salumijico di Cornuda（1979）；
  • 法律一般原则：如Wachauf v Germany（1989）；
  • 欧盟与非欧盟国家的国际协议：如Nederlandse Spoorwegen（1975）。

• 即使国内法未 “直接冲突”，但 “ encroaches on 欧盟立法领域”，至上性原则仍适用。例如Commission v France（Re French Merchant Seamen）（1974）中，法国要求商船船员中一定比例为法国公民，虽未直接违反欧盟法，但侵犯了欧盟自由流动权的立法领域，被认定为违法。

3. 欧盟法律至上性原则在成员国中的实践与争议

• 由于各国宪政体制（如一元论与二元论）和宪法传统的差异，成员国宪法法院对这一原则的接受程度、解读逻辑及适用条件存在显著分歧。

• 核心争议在于：欧盟法的优先性是否应让位于成员国宪法的最高地位？

• 比利时

  • 一元论宪政体制，顺利接纳
  • 关键判例：Ministère des Affaires Economiques v SA Fromagerie Franco-Suisse（Le Ski）（1972）
    比利时政府先依据欧共体条约废除了乳制品进口关税，但随后通过国内法禁止退还已征收的关税，这与欧共体条约第 12 条（现为第 18 条 TFEU）冲突。比利时最高法院（Court of Cassation）判决：国内法的 “后法优于前法” 规则不适用于欧盟法冲突场景，确认了欧盟法的至上性 —— 即使后制定的国内法与欧盟法抵触，仍需优先适用欧盟法。

• 法国

  • 法国的三大最高司法机构（宪法委员会、最高法院、行政法院）最初对欧盟法至上性存在分歧，最终就 “欧盟法需符合法国宪法” 达成一致。
  • 早期分歧：
    • 最高法院（Cour de Cassation）在Von Kempis v Geldof（1976）中较早接受 ECJ 的判例，认可欧盟法优先于法国立法；
    • 行政法院（Conseil d’État）最初拒绝，在Cohn-Bendit（1980）中主张欧盟指令不能挑战国内行政法，形成司法分裂。
  • 转变与条件：
    • 早期条件：人权保护
      在Wunsche Handelsgesellschaft（1987）中，宪法法院首次接受欧盟法优先性，但要求欧盟法必须保障与德国基本法相当的人权保护水平。
    • 权限审查权的主张：
      • Brunner v The European Treaty（1994）：宪法法院认定德国作为 “条约主人”，保留主权，欧盟法的有效性依赖于德国的接纳，必要时可撤销；
      • 里斯本条约判决（2009）：确认宪法法院有权审查欧盟法（包括条约修订和权力转移）是否威胁德国宪法核心身份。
    • 2020 年标志性争议：
      德国宪法法院在关于欧洲央行（ECB）购债计划（PSPP）的判决中，认定 ECJ 此前的批准判决 “越权”（ultra vires），理由是 ECB 未充分证明措施的比例性。这直接挑战了 ECJ 对欧盟法的最终解释权，引发欧盟委员会依据第 258 条 TFEU 对德国提起违约诉讼，最终德国承诺尊重欧盟法至上性后程序关闭。

• 波兰

  • 波兰宪法法院（PCT）主张欧盟法的优先性需以符合波兰宪法为前提，近年更通过判决直接否定部分欧盟条约条款的效力，引发严重宪政危机。
    • 宪法优先原则：
      波兰宪法第 8 条明确规定宪法为 “最高法律”，宪法法院在多个判例（如 K 18/04、P 37/05）中强调欧盟法不得优先于宪法。
    • 2021 年争议判决：
      波兰宪法法院在 K3/21 判决中认定部分《欧盟条约》条款（如关于欧盟机构权限和 ECJ 管辖权的规定）与波兰宪法冲突，实质上否定了 ECJ 的最终裁判权。这一判决被欧盟视为 “法治倒退”，加剧了波兰与欧盟的对立，对欧盟一体化构成严峻挑战。

（二）直接效力（Direct Effect）

1. 介绍

• 直接效力（Direct Effect）是欧盟法中由欧洲联盟法院（CJEU/ECJ）创立的关键法律原则，其核心作用是建立欧盟公民与欧盟之间的法律关系，确保欧盟法能通过成员国国内法院被个人援引和执行。

  • 与欧盟法优先性（Primacy）的关系：

    • 欧盟法优先性解决的是 “成员国与欧盟的关系”，强调成员国不得将国家利益置于欧盟法之上；而直接效力则聚焦 “公民与欧盟的关系”，通过赋予个人依据欧盟法主张权利的能力，体现欧盟法的超国家性（supranational nature）。两者共同构成欧盟法的宪法支柱，保障欧盟法在成员国的统一适用。

  • 法律渊源的特殊性：

    • 直接效力并非由欧盟基础条约（如《欧洲联盟条约》TFEU）明确规定或预见，而是完全由欧洲法院通过判例创立的 doctrine（法律原则）。与之相关的还有 “一致解释原则（Consistent Interpretation）” 和 “国家责任原则（State Liability）”，均为欧洲法院的司法创新。

• 普遍适用性（General Applicability）

  • 指欧盟措施在成员国范围内的普遍适用范围，即适用于不特定的抽象主体（自然人和法人）。

  • 例：条例（Regulation）具有普遍适用性，因其适用于所有未特定化的主体；

  • 反例：决定（Decision）不具有普遍适用性，因其仅针对特定主体（如某个成员国）。

• 直接适用性（Direct Applicability）

  • 指欧盟措施自动纳入成员国国内法律体系的效力，无需成员国通过立法实施。
  • 依据：《欧洲联盟条约》第 288 条明确规定，条例（Regulation）具有直接适用性，一旦通过即自动成为成员国国内法的一部分，成员国无需额外立法，但可通过立法废除与条例冲突的国内法；
  • 例外：指令（Directive）不具有直接适用性，因其仅规定成员国需实现的目标，具体实施方式由成员国自主决定，需在规定期限（通常 2 年）内通过国内立法转化。

• 直接效力（Direct Effect）

  • 指欧盟法条款在成员国国内法院中对个人具有可执行性的效力，即个人可援引欧盟法条款向国内法院主张权利。

  • 与直接适用性的核心区别

    维度	直接适用性（Direct Applicability）	直接效力（Direct Effect）
    核心含义	欧盟措施自动成为成员国国内法的一部分	欧盟法条款可被个人在国内法院援引执行
    关注焦点	法律的 “纳入”（是否成为国内法）	法律的 “执行”（个人能否主张权利）
    独立存在性	可单独存在（如程序性条例可能无直接效力）	可单独存在（如指令在有限情况下有直接效力）

2. 对欧洲一体化的影响

• “直接效力” 指欧盟法的特定条款无需经成员国国内法转化，即可直接为个人创设可在成员国国内法院主张和执行的权利或义务。这一原则并非源自欧盟条约的明确规定，而是欧洲联盟法院（CJEU）通过司法判例从条约精神中提炼并发展而来，是欧盟法 “宪法化” 的关键标志之一。

• 起源案例：Van Gend en Loos v Nederlandse Administratie der Belastingen（1963）

  • 1963 年的 “范根德和洛斯案”（Case 26/62）是直接效力原则的诞生标志。该案中，荷兰政府重新分类进口关税，导致德国某化工产品进口税上涨，荷兰企业 Van Gend en Loos 主张此举违反《欧共体条约》原第 12 条（现《欧盟运作条约》TFEU 第 30 条）—— 该条规定过渡期内不得提高现有关税或引入新关税（“维持现状条款”）。荷兰法院就 “个人能否在国内法院援引条约条款主张权利” 向 CJEU 提出咨询。
  • Advocate-General（总检察长）观点：采取字面解释，认为条约条款未明确提及个人权利，故不能赋予个人可执行的权利，主张应由欧盟委员会通过第 258 条 TFEU（原第 169 条）对成员国提起诉讼。
  • CJEU 判决：采用 “目的解释”（teleological interpretation），指出条约不仅约束成员国，更旨在为个人创设权利，这些权利构成个人 “法律遗产” 的一部分。即使条约未明确提及个人权利，只要条款性质符合要求，即可产生直接效力。法院强调，若仅依赖国家间的执行机制（如委员会诉成员国），个人权利可能无法得到有效保护，而直接效力能确保条约目标的实现。

• 直接效力的适用 criteria

  • 清晰精确（clear and precise）：条款的表述必须明确，能清晰界定权利、义务或禁止性规定。例如，“男女同酬”（TFEU 第 157 条）被认定为足够清晰，而 “应努力避免新的外汇限制” 因表述模糊无法产生直接效力（Casati案，1981）。
  • 无条件（unconditional）：条款的适用不应依赖任何前提条件，无需欧盟机构或成员国进一步的立法或行政行动即可执行（即 “自执行性”）。例如，条约中的禁止性规定（如禁止关税增加）通常无条件，而需成员国通过国内法转化的条款则可能不满足这一要求。
  • 可识别的个人权利（identifiable individual rights）：条款必须能明确指向为个人创设的具体权利，且权利主体和义务主体清晰（Francovich v Italy，1991）。

• 直接效力的分类：垂直与水平直接效力

  • 垂直直接效力（Vertical Direct Effect）
    • 个人可在国内法院援引欧盟法条款对抗国家或国家机构（包括政府部门、公共机构及 “国家分支机构”（emanations of the state），如承担公共职能的实体）。
  • 水平直接效力（Horizontal Direct Effect）
    • 个人可在国内法院援引欧盟法条款对抗其他私人主体（如私人企业、社会组织等）。
    • 适用范围：条约核心条款（如男女同酬、自由流动）和条例（Regulations，欧盟直接适用的立法文件）通常具有水平直接效力。例如，在Defrenne v SABENA（1976）中，CJEU 认定 “男女同酬” 条款可适用于个人与私人雇主之间的纠纷。
    • 例外：指令（Directives）无水平直接效力。因指令仅对成员国具有约束力，需经成员国通过国内法转化后生效，若未转化，个人不能直接依据指令对抗其他私人主体。但 CJEU 通过 “一致解释原则”（obligation to interpret national law consistently with EU law）等机制弥补这一缺陷，要求成员国法院在解释国内法时与指令精神保持一致。

• 欧洲一体化的核心矛盾之一是如何从 “国家间合作机制”（国际联盟）升级为 “超国家治理实体”。直接效力原则与欧盟法的 “优先性原则”（primacy）共同构成了这一转型的宪法支柱。

  • 重塑法律主体：个人成为欧盟法的核心参与者
    • 直接效力通过Van Gend en Loos案确立了 “个人作为欧盟法主体” 的地位：个人不仅受欧盟法约束，更可主动依据欧盟法主张权利，这使欧盟法从 “国家间契约” 转变为直接规范公民生活的 “超国家法律秩序”。例如，劳动者可依据 “同酬条款” 直接起诉雇主，消费者可依据欧盟消费者保护条例对抗企业，这种直接关联性是超国家性的核心特征。
  • 强化欧盟法的实效：从 “软约束” 到 “硬法” 执行
    • 国际联盟的法律往往依赖成员国 “自愿执行” 或 “国家间制裁”（如欧盟的第 258 条 TFEU 程序，由欧盟委员会起诉违约成员国），效率低下且易受政治博弈影响。直接效力让个人可以在国内法院直接援引欧盟法，迫使成员国法院优先适用欧盟法，形成了遍布各成员国的法律执行网络。
  • 确保超国家权威的不可撼动
    • 若无直接效力，优先性将沦为空谈。
  • 提升公民对欧盟认同感
    • 传统国际联盟的合法性依赖于成员国政府的同意，与公民缺乏直接关联。直接效力通过赋予个人具体权利（如同酬、自由迁徙、消费者保护），使欧盟法与公民利益直接挂钩。

3. 直接效力的应用

• 欧洲法院（CJEU）已将直接效力原则扩展适用于大多数类型的欧盟法律（包括基础性法律和次级法律），并总体遵循范根德和洛斯案（1963）确立的标准。尽管该标准最初严格适用，但 CJEU 逐渐采取更宽松的态度，以确保公民能切实享有条约赋予的权利。

  • 法院实质上承担了确保欧盟法有效整合的责任；

  • 只要基本符合标准，实质措施的直接效力几乎被默认；

  • 仅当存在严重政治或社会后果时，才可能否认某条款的直接效力；

  • 因此，直接效力本质上已成为 CJEU 的政策选择问题。

• 直接效力原则已覆盖所有主要的实质性条约条款，典型案例包括：

  • 货物自由流动：《Ianelli & Volpi SpA v Meroni 案》（1976）中，TFEU 第 34 条（禁止进口限制）和第 35 条（禁止出口限制）被认定具有直接效力；

  • 工人自由流动：《Van Duyn v Home Office 案》（1974）中，TFEU 第 45 条被认定具有直接效力；

  • 设立自由：《Reyners v Belgium 案》（1974）中，法院驳回了 “第 49 条因需通过指令协调资格而具有条件性，故无直接效力” 的主张，确认其直接效力；

  • 服务自由：《Van Binsbergen 案》（1974）中，TFEU 第 56 条被认定具有直接效力；

  • 竞争法：《Brasserie de Haecht 案》（1973）中，TFEU 第 101 条（禁止反竞争协议）和第 102 条（禁止滥用市场支配地位）被认定具有直接效力；

  • 男女同酬：《Defrenne v SABENA 案》（1976）中，TFEU 第 157 条被认定具有直接效力（法院特别声明其仅具 “前瞻性直接效力”）。

• 所有符合标准的条约条款均同时具有垂直直接效力（个人对抗国家）和水平直接效力（个人对抗私人）。

  • 《欧盟基本权利宪章》（CFR）属于基础性立法，与条约具有同等宪法价值，其直接效力的适用标准与条约条款一致，但受《宪章》第 51 条限制 —— 仅适用于欧盟机构及成员国执行欧盟法的场景。

  • 个人可依据《宪章》条款对抗成员国或欧盟机构，例如：

    • 在Åklagaren v Hans Åkerberg Fransson 案（C–617/10）中，个人成功援引《宪章》对抗成员国；

    • 在Digital Rights Ireland 案（C–293 和 594/12）中，个人依据《宪章》对抗欧盟机构。

  • 《宪章》的水平直接效力（个人对抗私人）更具争议，因宪章主要约束欧盟机构和成员国。但 2009 年宪章生效后，CJEU 逐渐认可部分条款的水平效力：

    • 早期案例：《Mangold 案》（C–144/04，2005）中，法院认定欧盟法一般原则中的 “非歧视原则”（被纳入指令 2000/78）可在水平关系中援引，引发 “指令是否具有水平直接效力” 的争议；

    • 宪章生效后：《Kücükdeveci v Swedex 案》（C–555/07）中，法院明确《宪章》中的非歧视条款（同时属于欧盟一般法律原则）具有水平直接效力，且优先于冲突的国内法，但强调这是宪章条款而非指令本身的效力；

    • 适用标准：需满足《范根德和洛斯案》标准（清晰精确、无条件、可识别权利）。例如，《宪章》第 21 条（禁止歧视）、第 31 (2) 条（工作条件）、第 47 条（公正审判权）被认定具有水平直接效力，而第 27 条（环境权）因表述模糊被否认（2018 年系列判例）。

• 宪章水平直接效力的核心条件

  • 条款性质需适合私人关系：权利对应的义务主体应为私人（如雇主对雇员的义务）；
  • 条款需属于欧盟一般法律原则，且源于宪法传统或国际人权文件（如《欧洲人权公约》）；
  • 条款必须能独立赋予权利：具有强制性（不可通过合同规避）、无条件（无需进一步细化即可适用），且符合直接效力的核心标准。

• 条例（Regulations）的直接效力

  • 根据《TFEU 第 288 条》，条例具有 “普遍适用性” 和 “直接适用性”，即无需欧盟机构或成员国进一步立法即可生效。因此，条例只要满足范根德和洛斯案标准，即具有直接效力。
  • 核心测试仅为是否清晰精确及是否包含 “可识别的个人权利”。若条例表述模糊，则不具直接效力。

• 决定（Decisions）的直接效力

  • 根据TFEU 第 288 条，决定 “对其所针对的主体具有完全约束力”。由于决定通常针对违反欧盟义务的主体，受此类违约影响的公民需能援引决定主张权利，CJEU 对此予以认可。

  • 典型案例：Grad v Finanzamt Traustein 案》（1970）

    • 德国公司 Grad 质疑一项税收，主张该税收违反欧盟指令（要求修改国内增值税法）及相关决定（规定修改时限）。
    • CJEU 判决：“若否认受影响个人援引决定的权利，将削弱决定的约束力…… 国内法院必须予以考虑”，因此认定决定可产生直接效力。

  • 适用条件与限制

    • 决定需满足直接效力的核心标准（清晰精确、无条件、可识别权利）；

    • Hansa Fleisch 案（C–156/91，1992）进一步确认，即使仅涉及决定本身（不涉及条约或指令），只要符合标准，即具有直接效力；

    • 限制：决定仅对 “所针对的主体” 有约束力，若私人并非决定的针对对象，可能无法直接援引（例如决定针对成员国时，私人对抗其他私人可能存在障碍）。

• 指令的法律性质：基于《欧盟运作条约》（TFEU）第 288 条

  • 结果约束力：指令对 “需达成的结果” 具有法律约束力，但 “形式和方法由成员国自主选择”。
  • 转化义务：成员国需在规定期限内（通常为 2 年）通过国内立法将指令目标转化为国内法，否则构成违约。

• 指令的先天局限性：

  • 非直接适用性：指令本身不能自动成为成员国国内法（非自执行性），需依赖成员国转化；
  • 权利的间接性：指令无法直接为公民创设可执行的实体权利，除非满足特定条件（即 “直接效力”）。

• 1974 年的Van Duyn v Home Office 案中，欧洲法院首次承认指令的直接效力。该案争议焦点是：未被正确转化的指令能否被公民援引对抗成员国？

  • 法院判决：“若排除指令所设义务被相关主体援引的可能性，将与第 288 条赋予指令的约束力相矛盾。”
  • 核心逻辑：为确保指令的 “实际效用”（effet utile），若指令条款满足清晰、精确、无条件的标准，即使未被转化，也可产生直接效力。否则，成员国可能以 “未转化” 为由逃避义务，使指令形同虚设。

• 转化期与垂直效力原则

  • 转化期内无直接效力
    • 在Pubblico Ministero v Ratti 案（1979） 中，法院规定：只有当成员国转化指令的期限届满，且未正确履行转化义务时，指令才产生直接效力。转化期内，公民不得援引指令主张权利（避免过早干预成员国立法权）。
  • 仅存在 “垂直直接效力”，无 “水平直接效力”：
    • 垂直直接效力：指令只能被公民援引对抗 “国家或国家机构”（如政府、公共部门）；
    • 水平直接效力：指令不能被用于对抗私人个体（如私人企业、个人）。
      这一区分的核心理由是：第 288 条规定指令的约束力仅针对 “成员国”，而非私人，若承认水平效力，将变相为私人设定义务，超出指令的法律性质。

• 垂直直接效力的关键问题是：哪些主体属于 “国家或国家机构”，可被指令约束？

  • Marshall 案：国家以 “雇主身份” 仍受指令约束
    • 法院判决：
      • 指令的垂直直接效力适用于国家的任何行为，无论其以 “公共权力” 还是 “雇主” 身份行事（防止国家以 “雇主身份” 逃避义务）；
      • 若成员国正确转化指令，公民应通过国内法维权；但成员国未履行义务时，公民可直接援引指令对抗国家。
  • Foster 案：“国家分支机构”（emanation of the state）的认定
    • 最初标准（判决第 18 段）：任何 “受国家控制” 或 “享有私人不具备的特殊权力” 的机构；
    • 最终采纳标准（判决第 20 段）：需满足三项累积条件：
      • 提供公共服务；
      • 受国家控制；
      • 享有私人不具备的特殊权力。

• 若指令因未满足清晰性、无条件等条件而无直接效力，欧洲法院通过 “间接效力原则” 确保其效用：

  • 要求成员国法院在解释国内法时，必须与指令的目标 “一致”（consistent interpretation），即使国内法未明确转化指令。
  • 这一原则源于Von Colson and Kamann 案（1984），旨在通过国内法院的解释填补转化漏洞。

问题	解决方案	案例支撑
指令非直接适用性	承认垂直直接效力（对抗国家及分支机构），但需满足清晰、精确、无条件标准。	Van Duyn 案、Marshall 案
转化期内不可执行	转化期届满后，未正确转化的指令产生直接效力。	Ratti 案
无水平直接效力	仅允许对抗国家及 “国家分支机构”，私人之间不可援引。	Marshall 案、Foster 案
直接效力条件不满足	通过间接效力原则，要求国内法院解释国内法与指令一致。	Von Colson and Kamann 案

• 垂直直接效力仅允许公民在对抗国家或国家机构时援引指令，但无法解决私人之间的权利主张（因指令无水平直接效力）。为突破这一限制，欧洲法院基于 **《欧盟条约》（TEU）第 4 条 **（原《欧共体条约》第 10 条）确立了间接效力原则：

  • 核心义务：成员国需 “采取一切适当措施确保条约义务的履行”，而国内法院作为成员国的司法机关，有义务解释国内法时与欧盟法保持一致，无论欧盟法是否具有直接效力。
  • 适用范围：不仅适用于指令，还涵盖所有欧盟法律；其本质是通过国内法的解释间接实现欧盟法的目标，而非直接赋予欧盟法对私人的约束力。

• 关键案例：间接效力原则的发展与扩展

  • Von Colson 案：间接效力的首次确立（1984 年）

    • 案件背景：德国未正确实施《平等待遇指令》（76/207），导致两名原告（一名应聘国家机构，一名应聘私人公司）因性别歧视未获充分赔偿。其中，应聘国家机构的原告可通过垂直直接效力维权，但应聘私人公司的原告因缺乏水平直接效力面临救济困境。
    • 法院判决：“根据《欧共体条约》第 10 条（现 TEU 第 4 条），成员国法院有义务结合指令的措辞和目的解释国内法，以确保指令的充分实施。”
    • 核心意义：首次确立间接效力原则，要求国内法院通过解释国内法间接实现指令目标，绕开了水平直接效力的限制。即使是私人之间的纠纷，只要国内法可解释为与指令一致，即可获得救济。

  • Marleasing 案：扩展至未实施的指令（1990 年）

    • 案件背景：西班牙未实施《公司法协调指令》（68/151），国内法与指令条款冲突。原告主张依据指令解释国内法。
    • 法院判决：
      “国内法院在适用国内法时（无论该国内法制定于指令之前还是之后），必须以一切可能的方式结合指令的文本和目标进行解释，以实现指令预期的结果。”
    • 核心突破
      • 间接效力不仅适用于 “未正确实施” 的指令，还适用于 “完全未实施” 的指令；
      • 覆盖所有国内法（无论新旧），极大扩展了间接效力的适用范围，实质上通过解释间接实现了类似水平效力的效果。

• 间接效力的细化规则

  • Johnston 案（1986 年）：明确间接效力与直接效力的关系 —— 国内法院应优先尝试通过一致解释适用欧盟法，仅在无法解释一致时，才适用直接效力（优先适用欧盟法而非冲突的国内法）。
  • Pfeiffer 案（2004 年）：强调国内法院解释国内法时需考虑整体国内立法体系，而非仅局限于指令的转化条款，需选择最符合指令目标的国内法条款进行解释。
  • Dominguez 案（2012 年）：重申指令无水平直接效力，但国内法院需判断在特定情形下（如无法通过一致解释实现救济时），是否可通过其他方式（如间接效力）让私人援引指令对抗私人主体。

• 间接效力的限制

  • 不得导致个人承担刑事责任
    • 在Arcaro 案（1996 年） 中，欧洲法院明确：若对国内法的 “一致解释” 会使个人承担原本不存在的刑事责任，则禁止适用间接效力。理由是刑事责任需明确且可预见，不能通过欧盟法的间接解释加重私人责任。
  • 依赖国内法院的意愿与能力
    • 间接效力的实现完全取决于国内法院是否愿意适用这一原则。实践中存在不一致性：
      • Duke 案（1988 年）：英国上议院拒绝通过间接效力解释国内法，导致私人原告因雇主是私人企业而无法依据指令维权；
      • Litster 案（1989 年）：英国上议院则选择通过间接效力解释国内法，使原告依据《收购权利指令》获得救济。
  • 被质疑为 “变相的水平效力”
    • 学者 Steiner 和 Woods 指出，间接效力可能被欧洲法院用作 “后门”，通过解释迫使私人遵守指令义务，实质上突破了 “指令无水平直接效力” 的原则，可能对私人不公平（因指令本应约束成员国，而非私人）。

• 附带水平效力（Incidental Horizontal Effect）

  • 欧盟指令（Directive）的水平效力（即指令在私人主体之间的直接适用性）长期存在争议。传统上，欧洲法院（ECJ）在 Marshall 案（1986）中确立了指令仅具纵向直接效力（针对成员国政府或其机关）的原则，但在后续实践中发展出 “附带性水平效力” 的例外情形。这一概念指：当私人主体在诉讼中援引指令以否定另一主体所依赖的国内法效力时，若该国内法因成员国未正确实施指令而存在缺陷，指令可通过排除国内法适用的方式间接产生水平影响，而非直接创设欧盟权利。
  • 核心逻辑
    • 否定国内法：指令的作用并非直接赋予私人权利，而是通过揭示成员国未履行指令义务，使相关国内法因程序或实体瑕疵丧失适用性。
    • 程序瑕疵优先：例如成员国未按指令要求提前通知欧盟委员会（如 CIA Security 案中的比利时），或未完成环境影响评估（如 Wells 案中的英国），此类程序性缺陷成为否定国内法的关键。

• 关键案例

  • CIA Security 案（C-194/94）
  • 案情：比利时企业 Signalson 依据本国法律起诉 CIA Security 违反反不正当竞争规定。CIA 抗辩指出，比利时未按《83/189 号指令》要求提前通知欧盟委员会即出台相关技术规范，因此该国内法无效。
  • ECJ 裁决
    • 比利时因未履行指令的程序性义务（未通知欧盟），其国内法不得作为诉讼依据。
    • 指令的作用限于排除国内法适用，而非直接赋予 CIA 权利，因此不违反指令水平效力的禁止性原则。
  • 法律意义：首次明确指令可通过 “否定国内法” 的方式间接影响私人关系，开创 “附带性水平效力” 的先河。
  • Unilever Italia 案（C-443/98）
    • 案情：Central Food 以 Unilever 供应的橄榄油标签不符合意大利国内法为由拒付货款。Unilever 主张意大利法因未履行《83/189 号指令》的通知义务而无效。
    • ECJ 裁决
      • 意大利未通知欧盟即出台标签规定，违反指令程序要求，该国内法不得适用。
      • 指令的适用范围限于否定国内法效力，不涉及直接执行欧盟权利，因此不构成水平直接效力。
    • 实践延伸：即使争议涉及合同履行（如支付义务），指令仍可通过排除国内法间接影响私人权利义务关系。
  • Wells 案（C-201/02）与三角效力（Triangular Effect）
    • 案情：英国政府未按《85/337 号指令》要求对采矿项目进行环境影响评估（EIA）即发放许可，导致居民健康受损。
    • ECJ 裁决
      • 居民可直接援引指令起诉英国政府，要求撤销许可。
      • 尽管指令义务直接针对成员国，但裁决结果间接影响采矿公司（第三方），形成 “三角效力”。
    • 法律突破：通过纵向诉讼（居民→政府）实现横向效果（撤销许可→影响私人公司），进一步扩展了指令的实际适用范围。

• 附带性效力的边界

  • 仅限否定国内法：指令不能直接创设权利或义务，仅能用于排除与指令冲突的国内法。
  • 程序瑕疵优先：需证明成员国因未履行指令程序（如通知、评估）导致国内法无效，而非实体标准本身。
  • 间接效力的补充性：若国内法存在可解释空间，法院应优先通过 “协调解释”（Harmonious Interpretation）使国内法符合指令，而非直接排除国内法。

• 指令的效力实现可遵循以下逻辑链：

  • 纵向直接效力：优先针对成员国政府，要求其履行指令义务。
  • 间接效力：若国内法存在解释空间，法院需协调国内法与指令。
  • 附带性水平效力：通过否定国内法间接影响私人关系，仅限程序瑕疵场景。
  • 国家责任：当上述路径均无法实现时，个人可主张成员国赔偿

九、国家责任

（一）欧盟法中的 “国家责任”（State Liability）

• 产生背景：弥补直接效力与间接效力的局限性

  • 当成员国未实施欧盟指令（Directive）或实施不当，导致个人权益受损时，个人可能因缺乏直接追责路径而无法获得救济。为解决这一问题，欧洲法院（ECJ）通过判例创设了 “国家责任” 制度，为个人提供了第三种维权途径 —— 即要求成员国对其违反欧盟法的行为承担赔偿责任。

• 里程碑案例：Francovich & Bonifaci v Italy（1991）

  • 核心争议：Andrea Francovich 和 Danila Bonifaci 的雇主破产后，二人被拖欠大量工资。他们依据欧盟《80/987 号指令》起诉意大利政府，要求赔偿。
  • 指令要求：《80/987 号指令》旨在保护雇主破产后的工人工资权益，要求成员国建立工资保障机制，确保工人能获得拖欠工资。该指令的实施期限为 1983 年 10 月，但意大利政府未按时履行实施义务。
  • 欧洲法院在本案中首次明确确立了 “国家责任” 原则，判决原告有权获得赔偿。法院指出：“成员国有义务对因其违反欧盟法行为给个人造成的损失和损害进行赔偿…… 这一责任产生赔偿权的条件，取决于造成损失的欧盟法违反行为的性质。”
  • 核心意义：即使个人无法通过直接效力或间接效力主张权利（例如指令未被实施，无对应的国内法可解释），仍可基于成员国违反欧盟法的行为，直接要求国家赔偿损失。

• 国家责任的法律依据：隐含于条约的 “忠诚合作义务”

  • 欧盟的基础条约（如《欧盟条约》，TEU）中并无明确条款规定成员国需对违反欧盟法承担赔偿责任，但欧洲法院通过对条约的解释，为这一制度找到了合法性基础：
    • 《欧盟条约》第 4 (3) 条（原条款经修订后）规定，成员国 “有义务确保履行其在条约项下的义务”，并 “以忠诚合作的态度协助欧盟实现其目标”。
    • 欧洲法院认为，这一条款隐含了成员国对违反欧盟法行为的责任：既然成员国承诺忠诚履行欧盟义务，那么当它们未履行义务并造成个人损失时，就必须承担赔偿责任，否则 “忠诚合作义务” 将形同虚设。

• 国家责任的核心要素（从判例中提炼）

  • 欧盟法存在明确的权利基础：被违反的欧盟法规则（如指令）必须为个人设定了明确、具体的权利（例如《80/987 号指令》中的 “获得拖欠工资权”）。
  • 成员国存在可归因的违法行为：成员国未履行欧盟法义务（如未实施指令、实施不当或拖延实施），且该行为具有 “严重性”（例如故意或过失违反明确义务）。
  • 因果关系：个人的损失必须直接由成员国的违法行为导致（例如因意大利未实施指令，工人无法通过保障机制获得工资，导致损失）。

（二）成立条件

• 欧盟国家责任的成立需满足三项核心条件，这些条件由欧洲法院（ECJ）在Brasserie du Pêcheur SA v Germany; Factortame III（Cases C–46 and 48/93）案中确立，适用于所有成员国违反欧盟法的情形，而非仅针对未实施指令的情况，主张国家责任的原告需举证证明全部三项条件，且相关诉讼需在被诉成员国的国内法院提起。

• 条件一：被违反的欧盟法律规则旨在赋予个人权利

  • 核心要求：成员国违反的欧盟法律规则必须具有 “赋予个人权利” 的目的。这一条件与 “直接效力”（direct effect）密切相关 —— 若某一规则具有直接效力，通常可推定其旨在赋予个人权利（Köbler v Austria 案，2003）。
  • 在Köbler v Austria案中， Advocate-General Léger 指出 “被指称违反的法律规则具有直接效力，其目的必然是赋予个人权利”
  • ECJ 通过判例确认，以下欧盟法律规则满足这一条件：
    • TFEU 第 34、35 条（货物自由流动）；
    • TFEU 第 49 条（设立自由）、第 56 条（服务自由）；
    • TFEU 第 45 条（劳动者自由流动，禁止国籍歧视）等。

• 条件二：违约行为 “足够严重”

  • ECJ 在Brasserie; Factortame III案中指出，判断标准为成员国是否 “明显且严重地忽视了其裁量权的边界”；

  • 存在两种自动被认定为 “足够严重” 的情形

    • 第一种是成员国未采取任何措施实施指令，Dillenkofer & Others v Germany案中，ECJ 明确 “未在规定期限内采取任何措施转化指令以实现其目标，本身即构成严重违反欧盟法”，该案中德国未按时实施《包价旅游指令》，导致旅游经营者破产后消费者无法获得赔偿，被认定为严重违反；
    • 第二种是成员国公然违背 ECJ 的明确判例，Fuß v Stadt Halle案中，德国哈雷市对消防员施加的工时规定不仅违反《工作时间指令》，还与 ECJ 此前三项判决冲突，被认定为严重违反，ECJ 强调 “当相关决定明显违反法院在该事项上的判例时，违反欧盟法的行为即足够严重”。

  • 除上述自动情形外，国内法院需结合多项因素判断违反行为的严重性，包括被违反规则的清晰度与精确性

    因素	说明	案例示例
    规则的清晰度与精确性	规则越清晰，违约越可能被认定为严重。	- BT v UK案（1996）：因指令条款模糊，英国的错误实施不被认定为严重； - Rechberger v Austria案（1999）：指令条款清晰，奥地利的错误实施被认定为严重。
    裁量权的范围	成员国裁量权越小，违约越可能被认定为严重。	- Schmidberger v Austria案（2003）：奥地利为平衡抗议者权利与货物自由流动，享有广泛裁量权，违约不成立； - Hedley Lomas v UK案（1996）：英国对出口许可的限制缺乏裁量权，违约被认定为严重。
    违约的故意性	故意违约更可能被认定为严重。	- Factortame III案（1999）：英国故意通过歧视性立法违反 TFEU 第 49 条，被认定为严重。
    错误是否可原谅	善意或因误解导致的错误可能被认定为 “可原谅”，降低严重性。	- Negassi v Home Secretary案（2013）：英国因对新指令理解偏差导致违约，无故意，不被认定为严重。
    欧盟机构的影响	若欧盟机构（如委员会）未及时指出错误，可能减轻成员国责任。	- BT v UK案（1996）：欧盟委员会未对英国的错误实施提出异议，部分降低了违约的严重性。

• 条件三：违约与损害之间存在直接因果关系

  • 核心要求：成员国的违约行为必须是导致个人损害的直接原因。ECJ 明确，这一条件的认定专属国内法院的职权，但强调因果关系是索赔的 “不可或缺的条件”。
  • 案例：Rechberger & Others v Austria案（1999）中，ECJ 指出因果关系需由国内法院查明；Leth & Others v Austria案（2013）进一步确认，若无直接因果关系，即使违约严重，索赔仍不成立。

（三）何为国家？

• 在欧盟国家责任（state liability）制度中，“国家” 并非仅指中央政府，而是涵盖了一系列对违反欧盟法律行为负责的公共主体。欧洲法院（ECJ）通过判例逐步扩大了 “国家” 的范围，明确只要某一公共主体的行为构成对欧盟法的违反，就可能成为国家责任的承担者。

• 中央政府是主要责任主体

  • 大多数国家责任案件的被告是中央政府。在英国，绝大多数案件针对中央政府提起，例如：
    • Factortame III案（针对英国政府违反设立自由）；
    • Hedley Lomas案（针对英国农业部违反货物出口自由）；
    • BT案（针对英国政府错误实施欧盟指令）。

• 立法机构也可能成为责任主体

  • ECJ 在Berlington & Others v Hungary案（2015）中明确，国家责任原则适用于 “立法机构对违约行为负责” 的情形。这意味着，若成员国的议会或立法机关制定的法律违反欧盟法，个人可直接针对立法机构提起国家责任索赔。

• 地区或地方政府的责任

  • “国家” 的范围不限于中央政府，地区或地方政府若实施了违反欧盟法的行为，也需承担责任。这一规则在联邦制国家和非联邦制国家均适用。
  • 联邦制国家中的地区政府责任
    • 在Konle v Austria案（1999）中，ECJ 指出：“在联邦制成员国中，因违反欧盟法的国家措施对个人造成损害的赔偿，不一定必须由联邦国家承担。”
    • 案例背景：奥地利蒂罗尔州（地区政府）通过立法限制非本地居民购买土地，Klaus Konle（德国公民）的土地所有权申请因此被拒，其主张该立法违反 TFEU 第 63 条（资本自由流动）。ECJ 认定该立法构成违约，并明确地区政府可作为国家责任的被告。
  • 非联邦制国家中的地方政府责任
    • 在非联邦制国家，地方政府的违约行为也可能触发国家责任：
      • 荷兰：Combinatie & Others v Province of Drenthe案（2010）中，原告针对荷兰德伦特省（地方政府）提起国家责任索赔；
      • 英国：Barco De Vapor v Thanet District Council案（2014）中，肯特郡 Thanet 区议会因违反欧盟法被判决承担国家责任。

• “公共机构” 的广泛覆盖

  • ECJ 在Haim v Association of Dental Practitioners案（2000）中进一步扩大了 “国家” 的范围，明确国家责任可针对 “任何公共机构（public authority）”，只要该机构对违反欧盟法的行为负责。ECJ 强调：“每个成员国都必须确保个人因违反欧盟法的行为遭受的损失获得赔偿，无论负责违约的公共机构是谁，也无论根据成员国法律原则上由哪个机构负责赔偿…… 成员国不能以国内权力分配或违约机构缺乏必要权力、知识、资源为由逃避责任。”

• 司法机构的例外责任

  • ECJ 在Köbler v Austria案（2003）中突破性地确认，司法机构（尤其是终审法院） 在例外情况下也可能成为国家责任的主体。尽管司法机构的核心职能是保护个人权利，但如果终审法院 “明显违反适用法律及 ECJ 判例”，则需承担赔偿责任。

  • 司法机构承担责任的条件

    • 例外性：仅在 “例外情况” 下成立，即终审法院的判决 “明显违反” 欧盟法或 ECJ 判例；

    • 具体情形

      ：包括错误适用法律、未履行向 ECJ 提出初步裁决请求的义务等。

      • 例如，在Ferreira da Silva e Brito v Portugal案（2016）中，ECJ 认定葡萄牙最高法院未就《2001/23 号指令》的解释提出初步裁决请求，构成违约，可能触发国家责任。

• 替代责任：个人行为的国家责任

  • ECJ 在AGM v Finland案（2007）中引入了 “替代责任”（vicarious liability）概念，明确欧盟法不排除以下情形：除成员国本身外，个人（如政府雇员）因违反欧盟法的行为造成损害时，成员国可能需承担连带责任。这意味着，若政府雇员在履行职务中违反欧盟法，成员国可能需对其行为负责。

（四）损害赔偿追偿的限制

• 在欧盟国家责任制度中，成员国可对索赔人追偿的赔偿金额设定条件，但这些条件需受两大原则约束：等同原则（principle of equivalence） 和有效性原则（principle of effectiveness）。
• 欧洲法院（ECJ）在Brasserie/Factortame III案（1996）中明确了这两大原则的适用
  • 等同原则（The principle of equivalence）
    • 等同原则的核心是：国内民事 litigation 中关于损害赔偿追偿的规则，同样适用于国家责任案件。即国家责任案件的赔偿规则与国内同类民事案件的规则需保持 “等同”，不得对国家责任索赔人设置更不利的条件。
    • 惩罚性赔偿（Exemplary/punitive damages）
    • 若成员国国内法允许在民事案件中判处惩罚性赔偿（针对压迫性、任意性或违宪行为的额外赔偿），则国家责任案件中也可适用。
    • 诉讼时效（Limitation periods）
      • 国家责任案件需适用国内法规定的诉讼时效，但时效期限必须 “合理”。ECJ 在Danske Slagterier v Germany案（2009）中指出，合理的时效有助于 “法律确定性”，既保护纳税人，也保护相关机构。
  • 有效性原则（The principle of effectiveness）
    • 有效性原则要求：任何国内民事程序规则若导致国家责任索赔 “不可能或过度困难”，则不得适用于国家责任案件。这一原则旨在保障欧盟法赋予的权利救济不被国内规则架空。
    • 纯经济损失（Pure economic loss）的赔偿
      • 国内法可能限制纯经济损失（如利润损失）的赔偿，但在国家责任案件中，若排除此类赔偿会导致索赔人实质上无法获得救济，则需适用有效性原则突破国内限制。
    • 既判力规则（Res judicata）的限制
      • 既判力规则通常禁止对已终审的案件重复诉讼，但有效性原则要求该规则不得阻碍国家责任索赔。
• 等同原则与有效性原则共同构成了国家责任赔偿的限制框架：
  • 等同原则确保国家责任索赔人获得与国内民事索赔人同等的待遇，避免歧视；
  • 有效性原则则保障欧盟法赋予的权利救济不被国内规则形式主义地剥夺，确保赔偿追偿的实际可行性。

十、内部市场

（一）内部市场的目标

• 欧盟内部市场（Internal Market）的核心原则规定于《欧洲联盟运行条约》（TFEU）第 26 (2) 条，该条明确：“内部市场应构成一个无内部边界的区域，在该区域内，货物、人员、服务和资本的自由流动应依照条约规定得到保障。”
• 欧盟内部市场的意义远超出 “自由贸易区” 的范畴。自由贸易区的典型特征仅为消除成员国间的贸易壁垒（如 NAFTA 或欧洲自由贸易联盟 [EFTA]）；欧盟内部市场不仅包含关税同盟（对内部关税和外部关税政策进行统一协调），还涵盖一系列促进货物、人员、服务和资本自由流动的规则体系。
• 自由流动的三个层面
  • 货物
  • 劳动力
  • 服务、资本

（二）四大自由

• 四大自由的内容

  • 人员自由流动；
  • 服务自由流动；
  • 货物自由流动；
  • 资本自由流动。

• 共同特征

  • 遵循同一基本原则：消除所有由国家立法、法规或行政规定施加的流动壁垒，但出于保护重要国家利益的客观必要而保留的壁垒除外。
  • 不存在 “绝对” 的自由流动。欧盟成员国有权保留现行壁垒，甚至引入新的壁垒，但必须能够证明其合理性——要么援引《欧洲联盟运行条约》（TFEU）中的特定例外条款，要么援引欧洲法院（ECJ）认可的例外情形。

• 条例规定的例外情形

  • 《欧洲联盟运行条约》允许成员国基于公共政策和公共安全理由，对人员、服务、货物和资本的自由流动作出例外规定，这是四大自由共有的唯一例外情形。此外，还有针对特定自由的例外：
    • “公共健康” 理由的例外适用于人员和服务自由流动；
    • 条约第 36 条允许成员国基于 “保护人类健康”“公共道德”“保护具有艺术、历史或考古价值的国家宝藏” 以及 “保护工业或商业财产” 等理由，对货物自由流动作出例外规定，但这些例外不适用于其他自由。

• 欧洲法院的 “合理规则”

  • 国家立法、法规或行政规定对自由流动的限制，可基于其他理由（有时称为 “合理规则”）获得正当性，但需满足四项标准。在Gebhard 案（C–55/94） 中，欧洲法院指出，限制任何自由的国家规则若要正当化，必须满足：
    • 非歧视性；
    • 基于公共利益的迫切需求；
    • 适合实现其追求的目标；
    • 不超出实现目标所必需的范围（即 “比例原则”）。

• 资本自由流动

  • 核心规定见《欧洲联盟运行条约》第 63-66 条
  • 最初的条约对资本自由流动的规定较为有限，其自由化进程慢于其他自由。欧洲法院在Casati 案（203/80） 中指出，完全的资本自由流动可能破坏成员国经济政策或导致国际收支失衡；而在Bordessa 案（C–358 和 416/93） 中，法院认为资本流动的完全自由化直到欧盟理事会通过《88/361 号指令》才实现。
  • 资本的范围
    • 《欧洲联盟运行条约》未定义 “资本”，但《88/361 号指令》附件列出了非穷尽的资本流动类型，欧洲法院通过案例明确以下情形属于资本流动：
      • 股票：如葡萄牙限制其他成员国投资者收购本国公司股票的规则，被认定为限制资本流动（Commission v Portugal 案，C–367/98）；
      • 贷款：奥地利对居民所有贷款征收印花税的规则，因阻碍居民向其他成员国贷款而违法（Sandoz 案，C–439/97）；
      • 抵押：奥地利禁止以其他成员国货币登记抵押的立法被认定违法（Trummer and Meyer 案，C–222/97）；
      • 不动产收购：奥地利要求外国人在旅游区购房需批准、意大利要求外国人在军事区购房需批准等规则均被认定违法（Konle 案，C–302/97；Albore 案，C–423/98 等）；
      • 继承：只要涉及跨境因素，金钱、动产或不动产继承均属资本流动（如 Eckelkamp 案，C–11/07）；
      • 赠与：德国仅允许向本国慈善机构捐赠的税收抵扣、奥地利仅允许向本国教研机构捐赠的税收抵扣，均因限制资本流动被认定违法（Persche 案，C–318/07；Commission v Austria 案，C–10/10）；
      • 股息：法国对境外股东征收股息税、葡萄牙对境外上市股票股息征收更高税率的规则，均被认定违法（Santander Asset Management 案，C–338/11 至 C–347/11；Real Vida Seguros 案，C–449/20）。
  • 资本自由流动的例外
    • 条约第 65 条规定了资本自由流动的例外情形，成员国可采取措施：防止违反国内法（尤其是税收和金融机构审慎监管）、规定资本流动申报程序（用于行政或统计），或基于公共政策、公共安全理由限制。这些例外需严格解释，不得用于纯经济目的，且需符合比例原则。
    • Gebhard 案的四要素测试也适用于资本流动
      • 奥地利对旅游区购房的批准要求，经修改消除歧视性后，因旨在维持区域常住人口和独立经济活动而获得正当性，但批准程序本身因超出必要范围而被认定违法（Konle 案）。

• 经济与货币联盟（EMU）

  • 经济与货币联盟可追溯至 1969 年，当时欧共体六国计划于 1980 年实现联盟但未成功。20 世纪 80 年代末，汇率机制（ERM）建立，取代固定汇率制，但 1992 年 “黑色星期三” 后，成员国转向推进单一货币。
  • 单一货币的利弊
    • 优势：消除货币兑换的交易成本；提升不同国家商品价格的透明度；消除汇率波动，增强生产者和零售商的定价信心。
    • 劣势：成员国经济周期不同（如增长 / 衰退、通胀率差异），但单一货币使其无法通过调整利率单独应对。
  • 趋同标准
    • 《欧洲联盟条约》设定了加入单一货币的 “趋同标准”，包括：通胀率接近表现最佳的三个成员国；政府赤字不超过 GDP 的 3%、债务不超过 GDP 的 60%；在 ERM 中维持汇率波动范围至少两年。1997 年《稳定与增长公约》进一步要求成员国维持预算纪律，否则可能面临经济制裁。

• 服务与货物的关系

  • 货物的定义
    • 《欧洲联盟运行条约》及次级立法未定义 “货物”，欧洲法院在Commission v Italy 案（7/68） 中作出宽泛定义：“‘货物’指可货币估值、能作为商业交易标的的产品。” 但存在例外，如麻醉品通常不被视为 “货物”。在B.S. & C.A. 案（C–663/18） 中，欧洲法院认定：无精神作用或健康危害的大麻二酚（CBD）属于货物，因将其归类为麻醉品违背《联合国麻醉品单一公约》的目的和精神。
  • 服务的定义
    • 条约第 57 条将 “服务” 定义为包括 “工业性质活动”“商业性质活动”“手工业活动” 和 “专业活动”。
  • 服务与货物的区分
    • 欧洲法院通过案例明确两者的适用边界：
      • Schindler 案（C–275/92）：荷兰向英国邮寄彩票邀请信被英国法律禁止，法院认定适用服务自由流动规则，因立法主要限制彩票推广服务，对货物流动的限制是间接结果；
      • Commission v Italy 案（C–158/94）：意大利主张电力属服务，但法院援引先例认定电力属于货物；
      • Jägerskiöld 案（C–97/98）：渔业许可证虽有货币价值，但法院认定其附属于许可所允许的服务活动，故适用服务规则；
      • FA Premier League 案（C–403、429/08）：英国酒馆使用希腊解码卡接收卫星足球转播，法院认定适用服务规则，因设备供应仅为服务的次要部分。

• 资本与货物的关系

  • 流通中的货币：纸币和硬币等现行法定货币适用资本自由流动规则（Bordessa 案，C–358 和 416/93）。例如，西班牙要求超过 500 万比塞塔的货币出口需批准，法院认定此举对资本流动的限制不成比例，应改为申报制；
  • 旧币：不再作为法定货币的旧硬币适用货物自由流动规则（R v Thompson 案，7/78）；
  • 混合情形：在Persche 案（C–318/07） 中，德国纳税人向葡萄牙慈善机构捐赠日用品，法院认定适用资本自由流动规则，因立法限制的是所有赠与（无论金钱或货物），与货物流动无关。

十一、欧盟公民

（一）介绍

• 1957 年签署的原始《欧洲经济共同体条约》（EC Treaty）中，并未提及任何形式的欧洲 “公民身份”。在当时，人们仅被视为其所属成员国的公民，除此之外无其他身份定义。这种情况随着 1993 年 11 月《欧洲联盟条约》（Treaty on European Union）的生效而改变 —— 该条约为《欧洲经济共同体条约》新增了多项条款，这些条款如今构成了《欧洲联盟运行条约》（TFEU）的第二部分，即第 18 至 25 条。其中，第 20 条部分内容规定如下：
  • 第 20 条（1）：欧盟公民身份由此确立。任何持有成员国国籍的人，均为欧盟公民。欧盟公民身份是对国家公民身份的补充，而非替代。（2）欧盟公民应享有条约所规定的权利，并履行条约所规定的义务。
  • 核心要点
    • 欧盟公民身份的起源：并非随欧洲一体化初期（1957 年）出现，而是在 1993 年欧盟成立后通过条约正式确立，体现了欧洲从经济合作向政治与身份认同融合的深化。
    • 身份的双重性：欧盟公民身份与成员国国籍并行存在，前者 “补充而非替代” 后者，意味着公民同时受国家和欧盟法律的管辖与保护。
    • 权利与义务的基础：欧盟公民的具体权利（如自由迁徙、投票权等）和义务由欧盟条约明确规定，是欧盟法律体系的重要组成部分。

（二）国籍要求：《欧盟运行条约》（TFEU）第 20 条

• 根据第 20 条，要成为 “欧盟公民”，首要条件是拥有 “某一成员国的国籍”。

• 国籍的授予完全由相关成员国的国内法规定。

  • 在Micheletti 案（C–369/90）[1992] ECR I–4239中，欧洲法院（ECJ）指出：“每个成员国在适当考虑 [欧盟] 法律的前提下，有权制定国籍的取得和丧失条件。”

• “国籍” 的范围足够宽泛，涵盖双重国籍。最典型的情况是持有两个成员国国籍的人。只要一个人持有某一成员国国籍（即使另一国籍是非成员国），也符合条件。

  • Z.Z. 案（C–300/11）[2013] 3 CMLR 46；[2013] QB 1136（涉及法国 - 阿尔及利亚双重国籍）；
  • Iida 案（C–40/11）[2013] 1 CMLR 47，[2013] 2 WLR 788（涉及拥有德国、日本和美国国籍的女孩）；
  • K 案（C–331/16）[2018] 3 CMLR 26；[2019] 1 WLR 1877（涉及克罗地亚 - 波斯尼亚双重国籍）；
  • C.G. 案（C–709/20）[2022] 1 CMLR 26；[2021] 1 WLR 5919（涉及克罗地亚 - 荷兰双重国籍）；
  • Tjebbes 及其他人案（C–221/17）[2019] 2 CMLR 35；[2019] QB 1476（涉及荷兰 - 加拿大、荷兰 - 瑞士、荷兰 - 伊朗国籍）。

• 国籍的丧失

  • 欧洲法院迄今已三次处理欧盟公民身份的丧失问题
    • Rottmann 案（C–135/08）[2010] ECR I–1449涉及一名德国公民面临（已取得的）国籍被撤销的情况（他出生时为奥地利国籍，后取得德国国籍并放弃奥地利国籍，但随后被发现向德国当局隐瞒信息）。由于这也将导致他丧失欧盟公民身份，欧洲法院被请求提供指导。法院认为，总体而言，成员国有权决定国籍相关事务（包括国籍丧失）—— 这一点在多项国际公约中得到确认。法院指出：“成员国希望保护其与国民之间特殊的团结与诚信关系，以及构成国籍纽带基础的权利与义务对等性，这具有合法性。” 但法院同时强调，国内法院必须评估特定案件中撤销国籍的决定是否 “符合比例原则”，为此需 “考虑该决定对当事人及相关家庭成员在丧失欧盟公民权利方面的影响”。
    • Tjebbes 及其他人案（2019） 涉及对比利时《国籍法》两项条款的挑战。第 15 条规定，成年荷兰公民若（i）为双重国籍，且（ii）成年后在荷兰及其海外领地以外连续居住 10 年，将丧失荷兰国籍。第 16 条规定，拥有荷兰国籍的未成年子女若父母丧失荷兰国籍，其本人也将丧失该国籍。对第 15 条的挑战由三名女性提起：M. Tjebbes（荷兰 - 加拿大国籍，居住于加拿大）、G. Koopman（荷兰 - 瑞士国籍，居住于瑞士）、E. Saleh Abady（荷兰 - 伊朗国籍，居住于伊朗），她们因在境外居住超过 10 年被告知丧失荷兰国籍。对第 16 条的挑战由 Koopman 的未成年女儿 L. Duboux 提起，她面临丧失荷兰国籍的风险。欧洲法院认为，原则上《欧盟运行条约》第 20 条不禁止国内法在荷兰《国籍法》规定的情形中剥夺国籍。成员国有权认为 “国籍是其与国民之间真实联系的体现，因此可规定真实联系的缺失或丧失将导致国籍丧失”，且 “成员国希望保护家庭内部国籍的统一性，这也具有合法性”。但这需受比例原则约束，即面临国籍丧失的个人有权要求 “从欧盟法角度对丧失国籍的后果进行个案审查”，具体由国内法院决定。
    • J.Y. 案（C–118/20）[2022] 2 CMLR 23
      • 2008 年，爱沙尼亚公民 J.Y. 申请奥地利国籍。2014 年，奥地利当局承诺，若她能在两年内证明已放弃爱沙尼亚国籍，将授予其奥地利国籍。2015 年，J.Y. 的爱沙尼亚国籍被依法撤销，导致她成为无国籍人，同时她将主要居所迁至维也纳。但 2017 年，奥地利当局违背 2014 年的承诺，以她在承诺后犯下 “两项严重行政违法”（未张贴车辆检验标识、酒后驾驶）为由拒绝授予国籍，这些行为共被罚款 412 欧元。J.Y. 对该拒绝决定提出挑战。欧洲法院认为，奥地利当局需评估撤销国籍承诺的决定是否符合比例原则，需考虑该决定对 J.Y. 的 “重大影响，尤其是其家庭和职业生活的正常发展”。这是因为国籍丧失将导致欧盟公民身份丧失，进而触发《欧盟运行条约》第 20 条的适用。此外，欧洲法院未将比例性判断留给国内法院，而是直接指出：因两项仅处以行政罚款的交通违法而撤销国籍承诺 “不符合比例原则”。

（三）欧盟公民的自由迁徙与居住权

要点	内容
欧盟公民资格	持有任一成员国国籍者即为欧盟公民（含双重国籍），依据第 20 条 TFEU
核心权利	自由迁徙与居住权（第 21 条），具有直接效力，可在国内法院主张
适用人群	覆盖失业者、学生、儿童、退休人员等非经济活跃群体
权利保障	结合第 18 条禁止国籍歧视；挑战因行使迁徙权导致的不利待遇
限制条件	需符合客观公共利益、非国籍相关、适当且比例原则
争议焦点	正当性标准模糊，成员国裁量权过大，需进一步明确 “融合”“真实联系” 等概念

• 欧盟公民身份（Citizenship of the Union）由 1993 年生效的《欧洲联盟条约》确立，其核心依据为《欧洲联盟运行条约》（TFEU）第 20 条和第 21 条：

  • 第 20 条 TFEU：明确 “任何持有欧盟成员国国籍的人都是欧盟公民”，包括双重国籍者（如Micheletti 案（1992）和Garcia-Avello 案（2003）确认）。
  • 第 21 条第 1 款 TFEU：核心权利条款，规定 “每一位欧盟公民均有权在成员国领土内自由迁徙和居住，但需遵守条约规定的限制与条件及为实施这些规定而采取的措施”。

• 欧盟公民的自由迁徙与居住权并非抽象的政治原则，而是可通过司法程序强制执行的法律权利。在Baumbast 案（Case C–413/99）中，欧洲法院（ECJ）明确认定第 21 条第 1 款具有 “直接效力”，即欧盟公民可在成员国国内法院直接援引该条款主张权利，成员国当局和法院必须确保对权利的限制符合欧盟法基本原则（如比例原则）。

• 国籍资格与居住权的前提：Kaur 案

  • 在Kaur 案（Case C–192/99）中，曼吉特・考尔（Manjit Kaur）作为 “英国海外公民” 主张欧盟公民迁徙权，但英国法律未赋予其在英居住权。欧洲法院驳回其主张，明确援引第 21 条前需先依据某成员国国内法取得居住权，否则会导致 “可在欧盟其他国家居住却不能在本国居住” 的逻辑矛盾。
  • 核心结论：成员国保留决定本国国籍资格的权力，欧盟公民权的行使需以在某一成员国的合法居住权为前提。

• 国籍变更后的权利保护：Lounes 案

  • Lounes 案（Case C–165/16）中，西班牙公民加西亚（García）移居英国后获得英国国籍，其阿尔及利亚籍配偶图菲克（Toufik）申请居留权被拒。欧洲法院认定：
    • 加西亚因获得英国国籍不再受《2004/38 号指令》保护，但图菲克可依据第 21 条主张 “衍生居住权”；
    • 若剥夺该权利，会导致加西亚因获得新国籍反而丧失原有欧盟权利，违背欧盟公民权的核心精神。

• 非经济活跃群体的权利

  • 失业者：Martínez Sala 案（1998）中，西班牙公民在德国合法居住，有权主张育儿津贴，禁止以国籍为由歧视；
  • 学生：Grzelczyk 案（2001）中，法国学生在比利时可主张最低生活补助，Bidar 案（2005）中，法国学生在英可挑战 “排除教育期间居住年限” 的助学贷款限制；
  • 儿童：Zhu and Chen 案（2004）中，在北爱尔兰出生的爱尔兰籍儿童（Catherine）有权在英居住，其中国籍母亲作为 “主要照顾者” 可随行；
  • 退休人员：Pusa 案（2004）中，移居西班牙的芬兰退休人员可挑战因迁徙导致的更高税负；
  • 健康原因无法工作者：Tas-Hagen 案（2006）中，移居西班牙的荷兰公民可挑战 “仅限荷兰居民申领战争福利” 的限制。

• 权利的保障

  • 反歧视：第 21 条与第 18 条的结合
    • 第 21 条（居住权）常与第 18 条 TFEU（禁止国籍歧视） 结合使用：
      • 第 18 条规定 “在条约适用范围内，禁止基于国籍的歧视”；
      • Martínez Sala 案中，法院明确欧盟公民在宿主国合法居住时，可通过第 18 条 + 第 21 条挑战国籍歧视；
      • Grzelczyk 案强调 “欧盟公民身份是成员国国民的基本地位，相同处境者应获同等待遇”。
    • 挑战 “不利待遇”：不限于歧视场景
      • 即使无直接或间接歧视，若成员国立法因公民 “行使迁徙权” 而使其处于不利地位，第 21 条可直接挑战：
        • Morgan and Bucher 案（2007）中，德国学生在英、荷留学时，德国拒绝支付海外教育补助，法院认定该限制违反第 21 条，因阻碍了公民行使迁徙权；
        • Tas-Hagen 案中，荷兰仅向本国居民发放战争福利，法院认定对移居西班牙的公民构成 “因迁徙权行使导致的不利”。

• 成员国对迁徙权的限制需满足以下条件（Tas-Hagen 案确立）：

  • 基于客观公共利益：如确保福利资源合理分配、维护社会秩序等；
  • 与国籍无关：不得直接或间接基于国籍区别对待（如 residency 要求需中立）；
  • 适当性：措施能实现目标（如居住年限要求需真正反映 “社会融合”）；
  • 比例性：措施不得超出必要限度（如Förster 案（2008）中，荷兰 “5 年居住要求” 被认定为合理，因适度且必要）。

（四）公民的出境、入境与居住权

权利类型	核心条款	主要内容
出境权	第 4 条	持有效证件可出境，成员国不得要求出境签证。
入境权	第 5 条	欧盟公民免入境签证；非欧盟家庭成员持居留卡可豁免签证。
三个月内居住权	第 6 条	无条件居住，仅需有效证件。
三个月以上居住权	第 7 条	需满足工作、自雇、足够资源 + 医保或学生身份 + 医保 + 资源证明。
永久居住权	第 16–17 条	连续合法居住 5 年可获得，特殊情况可提前（如退休、致残）。
平等待遇	第 24 条	与宿主国国民平等待遇，但经济不活跃且不符合居住条件者无权主张社会福利。

• 《2004/38 号指令》（Directive 2004/38）全面规范了欧盟公民的出境权、入境权、携家人居住权及退休居住权等，取代了此前的《68/360 号指令》，不过部分旧指令的判例仍具参考价值，甚至被纳入新指令。

• 出境权：第 4 条

  • 第 4 条规定了公民离开 “本国” 前往另一 “宿主国” 的权利，核心内容包括：
    • 第 4 (1)-(3) 款：所有持有效身份证或护照的欧盟公民，及持有效护照的非欧盟家庭成员，有权离开某一成员国领土前往另一成员国；
    • 成员国不得对上述人员施加 “出境签证或类似手续”；
    • 成员国需依法为其国民签发或更新注明国籍的身份证或护照。
  • 在A 案（C–35/20）（2021）中，欧洲法院（ECJ）明确第 4 (1) 条不赋予绝对迁徙权，成员国可要求公民出境时（无论交通方式或路线）持有身份证件。例如，芬兰公民 A 因未携带护照在短途航行中被起诉，法院支持芬兰法律，只要处罚符合比例原则。

• 入境权：第 5 条

  • 第 5 条确保公民及家庭成员的入境权：
    • 第 5 (1) 款：宿主国必须允许持有效身份证或护照的欧盟公民入境；非欧盟家庭成员持有效护照也可入境，宿主国不得要求欧盟公民入境签证。
    • 第 5 (2) 款：非欧盟家庭成员在特定情况下可能需签证，但持第 10 条规定的 “居留卡” 可豁免签证要求。
  • 在McCarthy 案（C–202/13）（2015）中，英国政府以 “居留卡可能伪造” 为由拒绝承认西班牙签发的居留卡，要求爱尔兰公民 McCarthy 的哥伦比亚妻子 Helena 另行申请签证。ECJ 裁定第 5 (2) 款适用于公民的本国，Helena 可凭西班牙居留卡入境英国，英国的政策违反指令。
    • 第 5 (4) 款：若公民或非欧盟家庭成员未持必要证件，宿主国在拒绝入境前应给予 “合理机会” 获取证件或证明其迁徙权。
    • 第 5 (5) 款：宿主国可要求入境者在 “合理且非歧视性期限” 内报告居留情况，未遵守可能面临 “比例性、非歧视性处罚”。

• 三个月内居住权：第 6 条

  • 第 6 (1) 款：欧盟公民在宿主国享有无条件居住权，最长三个月，仅需持有效身份证或护照，无需其他条件或手续。
  • 第 6 (2) 款：非欧盟家庭成员 “随行或团聚” 时，若持有效护照，同样适用三个月居住权。
  • F.S. 案（C–719/19）（2022）中，波兰公民 F.S. 因盗窃被荷兰要求离境后短期返回，主张依第 6 (1) 条获得新居住权。ECJ 驳回其主张，明确公民需 “真正且有效终止前次居留”（如注销户籍、终止租约等），短暂离境（数天或数小时）不能构成新居住权的起点。判断 “终止居留” 需考虑社会融入程度、居留时长、家庭经济状况等因素，无最低离境期限要求，但离境时间越长越可能被认定为 “真正终止”。

• 三个月以上居住权：第 7 条

  • 欧盟公民在宿主国居住超过三个月需满足以下条件（第 7 (1) 款）：

    • 劳动者或自雇者；
    • 有足够资源（不依赖宿主国社会救助）且有 “全面医疗保险”；
      • 资源无需归公民个人所有，只要 “可获得” 即可（Alokpa & Moudoulou 案（C–86/12）（2017））。例如，法国儿童随非欧盟母亲移居卢森堡，母亲的资源可视为儿童的 “足够资源”；Bajratari 案（C–93/18）（2020）中，爱尔兰籍儿童的父亲（阿尔巴尼亚籍）的收入可满足 “足够资源” 要求。
      • 无固定金额标准，成员国不得预设最低收入线，需个案评估（Brey 案（C–140/12）（2014））。
      • “不成为负担” 指 “不合理负担”，仅申请福利不必然构成负担，需结合福利对宿主国财政的整体影响及个人情况评估（Brey 案）。
    • 学生：有全面医疗保险且向主管部门证明 “足够资源”。
      • “全面医疗保险”：A 案（C–535/19）（2022）中，ECJ 认定经济不活跃公民需自行投保，但宿主国不得完全禁止其使用公共医疗，可要求其缴纳保费（符合比例原则）。V.I. 案（C–247/20）（2022）进一步明确，加入宿主国公共医保即满足 “全面医疗保险”，且获得永久居留后无需再满足此条件。

  • 非欧盟家庭成员随行或团聚时，若公民满足上述条件，也享有居住权（第 7 (2) 款）。

• 居住权的保留：第 7 (3) 款

  • 劳动者的居住权不因以下情况丧失：
    • 因疾病或事故暂时无法工作；
    • 已就业超过一年后 “正式登记的非自愿失业”；
    • 就业首年内非自愿失业，保留劳动者身份至少 6 个月；
    • 参加职业培训（非自愿失业者的培训需与前职相关）。
  • St Prix 案（C–507/12）（2015）中，ECJ 认定怀孕不属于 “疾病或事故”，但孕妇可依 TFEU 第 45 条（劳动者自由流动）保留权利；Samin 案（2016） 中，英国最高法院裁定永久丧失劳动能力者不适用 “暂时无法工作” 的保护。

• 登记要求：第 8–11 条

  • 第 8 条：居住超过三个月的公民可能需向主管部门登记，未登记可能面临 “比例性、非歧视性处罚”（如罚款，不可驱逐或监禁，Royer 案（48/75）（1976））。登记需提交身份证 / 护照及证明文件（如雇佣合同、资源证明、入学证明等），登记后宿主国需立即签发 “登记证书”。
  • 第 9–11 条：非欧盟家庭成员需申请 “居留卡”，有效期 5 年或与公民居留期一致，未申请可能面临类似处罚。

• 公民死亡或离境的影响：第 12 条

  • 欧盟家庭成员的居住权不受公民死亡或离境影响；
  • 非欧盟家庭成员若在公民死亡前已居留至少 1 年，居住权保留；
  • 公民的子女或实际监护父母（无论国籍），若子女在宿主国上学，居住权保留至学业完成（Baumbast 案（2002） 精神）。

• 离婚、婚姻无效或伙伴关系终止的影响：第 13 条

  • former 配偶或伙伴在关系终止后仍可能保留居住权，具体需结合个案判断

• 居住权的持续保留：第 14 条

  • 公民及家庭成员的居住权持续至不符合第 6 条（三个月内）或第 7、12、13 条（三个月以上）条件，但不得因申请社会救助自动被驱逐；
  • 劳动者、自雇者或求职中的公民（能证明持续求职且有真实机会）不得被驱逐。

• 永久居住权：第 16–21 条

  • 永久居住权是 “促进社会融合的关键要素”（Lassal 案（C–162/09）（2010）），核心规定：
    • 第 16 (1) 款：公民在宿主国 “连续合法居住 5 年” 可获得永久居住权，“合法居住” 需符合第 7 (1) 条条件（非单纯居留 5 年）。
      • 监禁时间不计入 “合法居住”，且中断居住连续性（Onuekwere 案（C–378/12）（2014））；
      • 欧盟东扩前在新成员国的居留时间可计入（Ziolkowski & Szeja 案（2011））。
    • 第 16 (3) 款：短期离境（每年累计不超过 6 个月）、服兵役或因怀孕、重病、学习等离境 12 个月内，不中断居住连续性。
    • 第 16 (4) 款：永久居住权仅因连续离境超过 2 年丧失。
    • 提前获得永久居住权（第 17 条）：如退休人员（在宿主国工作至少 12 个月且居留超 3 年）、因工致残者、跨境工作者等。
    • 非欧盟家庭成员：与公民在宿主国连续合法居住 5 年可获永久居住权（第 18 条），宿主国需签发 “永久居留卡”（第 20 条）。

• 领土限制：第 22 条

  • 居住权及永久居住权覆盖宿主国全部领土，成员国仅可对公民施加与其本国国民相同的领土限制。

• 平等待遇：第 24 条

  • 第 24 (1) 款：公民及家庭成员在条约范围内享有与宿主国国民 “平等待遇”，但经济不活跃且不符合第 7 (1) 条居住条件的公民无权主张社会福利（Dano 案（C–333/13）（2015））。例如，罗马尼亚公民 Dano 因未工作且无足够资源，被拒德国基本生活救助。
  • 第 24 (2) 款：宿主国在公民居留首三个月内可拒绝提供社会救助（Garcia-Nieto 案（C–299/14）（2016））。

（五）公民家庭成员的权利与《2004/38 号指令》

类别	范围与条件	核心案例 / 条款
配偶	婚姻关系（含同性婚姻），需真实；分居未离婚仍有效，离婚后可能保留权利。	Coman 案、Diatta 案、第 13 条
登记伴侣	依成员国法律登记，且宿主国视为婚姻等同。	第 2 条第 2 款 (b)
直系后代	21 岁以下或依赖；含继子女、养子女，依赖为事实判断。	Reyes 案、S.M. 案
直系长辈	需依赖公民，依赖存在于来源国。	Jia 案
其他家庭成员 / 伴侣	需依赖、同住或健康原因需照顾；持久关系需证明真实性，宿主国需便利申请。	Rahman 案、第 3 条第 2 款
主要照顾者	照顾宿主国上学的劳动者子女，无需经济或医保条件，期限至教育完成。	Baumbast 案、Ibrahim 案
就业权	家庭成员在宿主国可就业，无国籍歧视。	第 23 条、Gül 案

• 《2004/38 号指令》将自由流动权扩展至欧盟公民的 “家庭成员”，旨在消除公民迁徙时的家庭分离障碍（经济或情感层面）。

• 家庭成员的范围：第2条

  • 配偶

    • 定义：仅指婚姻关系中的配偶（Netherlands v Reed 案（59/85）（1986）），不包括同居伴侣（Hadj Ahmed 案（C–45/12））。

    • 同性婚姻：“配偶” 为性别中立概念，涵盖同性婚姻。宿主国不得因本国不承认同性婚姻而拒绝承认其他成员国的同性婚姻（Coman 案（C–673/16）（2019））。例如，罗马尼亚公民与美国公民在比利时缔结的同性婚姻，在罗马尼亚仍被视为有效配偶关系。

    • 分居与离婚：分居但未离婚的配偶仍视为家庭成员（Diatta 案（267/83）（1985））；离婚后配偶身份终止，但可能通过第 13 条或 “主要照顾者” 身份保留居住权。

    • 婚姻真实性：禁止 “假结婚”（以规避移民法为唯一目的），宿主国需举证婚姻非真实（Rosa 案（2016）、Sadovska 案（2017）），判断依据包括同居时长、共同子女、经济绑定等（Kerim v Norway 案（2021））。

  • 登记伴侣（registered partner）

    • 需满足两个条件：
      • 依据某成员国法律登记为伴侣；
      • 宿主国法律将登记伴侣视为与婚姻等同（如比利时、德国等，保加利亚、罗马尼亚不承认则不适用）。

  • 直系后代（direct descendants）

    • 包括公民及其配偶 / 伴侣的后代，需满足：
      • 年龄不满 21 岁；或
      • 21 岁及以上但 “依赖” 公民（经济上依赖公民支持）。
      • 范围：涵盖亲子女、继子女（Baumbast 案（2002））、养子女（S.M. 案（C–129/18）（2019））。
      • “依赖” 判断：纯事实问题，只需证明公民提供物质支持，无需法律义务；不因后代申请福利或有就业潜力而丧失依赖 status（Lebon 案（316/85）（1987）、Reyes 案（C–423/12）（2014））。

  • 直系长辈（direct relatives in the ascending line）

    • 包括公民及其配偶 / 伴侣的父母、祖父母等，需证明 “依赖” 公民（经济上无法自立），依赖需存在于原居国或申请加入时的来源国（Jia 案（C–1/05）（2007））。例如，中国公民 Jia 因依赖在瑞典工作的儿子（欧盟公民配偶），获瑞典居住权。

  • 其他规则

    • 国籍不限：家庭成员可为非欧盟国籍（如Diatta 案中的塞内加尔配偶、Jia 案中的中国父母）。
    • 婚姻地点与时间无限制：婚姻可在任何国家缔结，且可在配偶进入宿主国后结婚（Metock 案（C–127/08）（2008））。
    • 公民返回本国后的权利：公民从宿主国返回本国时，其非欧盟家庭成员仍可随行，前提是公民在宿主国的居留具有 “真实性”（如居住超 3 个月、建立家庭生活）（O & B 案（C–456/12）（2014））。

• 其他家庭成员与持久关系伴侣：第 3 条第 2 款

  • 指令第 3 条第 2 款对未被第 2 条涵盖的亲属或伴侣提供有限权利：
    • 其他家庭成员（other family members）
      • 包括兄弟姐妹、叔侄等，需满足以下任一条件：
        • 在来源国依赖公民或为其家庭成员；
        • 因严重健康原因需公民亲自照顾。
        • 权利：宿主国需 “便利其入境与居留”，需全面审查个人情况并说明拒绝理由，但无强制居留权（Rahman 案（C–83/11）（2012））。
      • 持久关系伴侣（partner in a durable relationship）
        • 指未结婚但存在 “持久关系” 的伴侣，需正式证明（如共同居住、育有子女等）。宿主国需审查关系真实性（Banger 案（C–89/17）（2019）、Christy 案（2018）），权利与其他家庭成员相同（无强制居留权，但需便利申请）。

• “主要照顾者” 概念（primary carer）

  • 欧洲法院通过判例确立的额外类别，指照顾在宿主国受教育的欧盟公民子女的父母（无论国籍），基于《492/2011 号条例》第 10 条（劳动者子女的教育权）。
  • 适用场景：子女在宿主国上学，需父母照顾；父母无需满足《2004/38 号指令》第 7 条的经济自给或医保要求（Ibrahim 案（C–310/08）（2010））。
  • 期限：原则上至子女成年，但可延长至教育完成（如大学阶段）（Teixeira 案（C–480/08）（2010）、Alarape & Tijani 案（C–529/11）（2013））。
  • 限制：仅适用于 “劳动者子女”（含前劳动者），不适用于自雇者子女（Czop & Punakova 案（2013））；非公民亲生子女需为配偶 / 伴侣所生（Hadj Ahmed 案（2013））。

• 就业权利：第 23 条

  • 核心内容：家庭成员（无论国籍）在宿主国享有就业或自雇权，不得因国籍歧视（Gül 案（131/85）（1986））。例如，塞浦路斯籍医生作为英国公民配偶，有权在德国执业。
  • 限制：就业权限于公民居留的宿主国，不可跨成员国行使（Mattern & Cikotic 案（C–10/05）（2006））。

（六）自由流动的限制

限制理由	核心要求	程序保障
公共政策	基于个人行为，构成真实、当前威胁（如邪教、卖淫）。	个案审查居留时长、家庭情况等；永久居民需 “严重” 理由。
公共安全	严重犯罪或颠覆行为（如恐怖主义、有组织贩毒）。	10 年居留者或未成年人需 “迫切” 理由；驱逐前评估儿童最佳利益。
公共健康	仅限传染病或流行病，入境 3 个月内确诊。	书面通知理由；提供上诉权，不得自动执行驱逐。
比例原则	措施需必要且适当，考虑社会融入、家庭纽带等。	驱逐令超 2 年需重审；禁止自动关联刑事定罪与驱逐。

• 欧盟公民及其家庭成员的自由流动权并非 “绝对权利”，成员国可基于 “公共政策、公共安全或公共健康” 理由施加限制。《2004/38 号指令》第 27 条对此作出核心规定：

  • 第 27 条（1） 成员国可基于公共政策、公共安全或公共健康理由，限制欧盟公民及其家庭成员（无论国籍）的自由流动与居住权。这些理由不得用于实现经济目的。
  • 第 27 条（2） 基于公共政策或公共安全的措施需符合比例原则，且仅能基于个人行为。过往刑事定罪本身不构成限制理由；个人行为必须对社会根本利益构成 “真实、当前且足够严重的威胁”。脱离个案的抽象理由或单纯预防目的的理由不被接受。

• 例外条款的适用范围

  • 仅适用于欧盟公民及其家庭成员：非欧盟公民单独涉案时不适用（Dem’Yanenko 案（2005））。
  • 无需合法居留即可受保护：即使欧盟公民在宿主国居留不合法，仍享有例外条款的程序保障（Commission v Netherlands 案（2006））。
  • 成员国可限制他国公民但不可限制本国公民：根据国际法，成员国无权驱逐本国公民，但若限制他国公民需符合指令要求（Pereira Roque 案（1998））。

• “公共政策”（public policy）

  • 指威胁社会秩序的非刑事或刑事行为，不限于犯罪活动。欧洲法院（ECJ）通过判例明确：
    • 行为需构成 “真实且足够严重的威胁”：如邪教活动（Van Duyn 案（41/74）（1974）中，英国拒绝 scientology 教会成员入境被认定合法）、卖淫（Adoui and Cornuaille 案（115/81）（1982））、毒品使用（Calfa 案（C–348/96）（1999））。
    • 需对本国国民采取同类措施：若宿主国对本国国民的同类行为无实质规制，则不得仅对欧盟公民施加限制（Adoui and Cornuaille 案）。
    • 可施加部分限制：如禁止在特定区域居留，无需与本国国民措施完全一致（Oteiza Olazabal 案（C–100/01）（2002）中，西班牙恐怖组织成员被限制在法国特定区域居留）。

• “公共安全”（public security）

  • 针对严重犯罪或颠覆行为，如恐怖主义、间谍活动、有组织犯罪等：
    • 涵盖有组织毒品交易：Tsakouridis 案（C–145/09）（2010）中，ECJ 认定有组织贩毒对公众健康、经济稳定构成威胁，属于公共安全范畴。
    • 包括严重暴力犯罪：如儿童性剥削（P.I. 案（C–348/09）（2012）），只要行为具有 “特别严重的特征”，即可援引公共安全理由。

• “公共健康”（public health）

  • 第 29 条明确限制仅适用于：
    • 世界卫生组织定义的 “具有流行潜力的疾病”；
    • 宿主国对本国国民也适用保护措施的其他传染病或寄生虫病。
    • 限制条件：入境后 3 个月内确诊的疾病方可作为限制理由；成员国可在入境后 3 个月内要求免费体检，但不得常规化（第 29 条（2）（3））。
    • 新冠疫情实践：欧盟委员会指南允许临时边境管控，但需确保公民返家通道，并对本国国民与欧盟公民一视同仁（2020 年指南）。

• 比例原则（proportionality）

  • 限制措施必须 “适当且必要”，ECJ 在Tsakouridis 案中明确需考虑：
    • 犯罪性质与严重性；
    • 在宿主国的居留时长、犯罪后行为；
    • 社会、文化、家庭纽带强度；
    • 若公民在宿主国度过大部分童年或青年，需极强理由方可驱逐。
  • Oulane 案（C–215/03）（2005）中，荷兰因法国公民未持证件即将其驱逐，被认定为 “明显不成比例”。

• 个人行为（personal conduct）

  • 限制措施必须基于个人行为，不得基于他人行为或威慑目的：
    • 过往定罪不直接构成理由：需证明当前仍构成威胁（Bouchereau 案（30/77）（1978））。
    • 禁止自动驱逐：如希腊对所有毒品犯罪者自动终身驱逐，因未评估个人行为被认定违法（Calfa 案）。
    • 组织成员资格可构成行为：当前参与恐怖组织、邪教等可作为理由，但过往成员资格不行（Van Duyn 案、Gallagher 案（C–175/94）（1995）中，IRA 成员被驱逐合法）。

• 排除情形

  • 禁止以经济目的限制：如因高失业率拒绝他国公民入境（第 27 条（1））。
  • 过往定罪本身不构成理由：需结合当前行为评估（Bouchereau 案），但 “极其严重的过往行为”（如战争罪）即使时隔多年仍可能构成当前威胁（K 案（C–331/16）（2018））。

• 程序保障

  • 个案审查义务（第 28 条）
    • 驱逐前需考虑：居留时长、年龄、健康、家庭经济状况、社会文化融入程度、与原籍国联系（第 28 条（1））。对儿童的影响是核心因素（Rendón Marín 案（C–165/14）（2017）中，驱逐儿童唯一监护人需评估儿童最佳利益）。
  • 特殊群体保护
    • 永久居民：仅可基于 “严重” 公共政策或安全理由驱逐（第 28 条（2），如暴力犯罪，Bulale 案（2008））。
    • 10 年居留者或未成年人：仅可基于 “迫切” 公共安全理由驱逐（“迫切” 指威胁程度极高，Tsakouridis 案）；未成年人驱逐需符合其 “最佳利益”（第 28 条（3））。
  • 通知与上诉权
    • 书面通知：需清晰说明决定内容及影响（第 30 条），无需翻译但需确保理解（Petrea 案（C–184/16）（2018））。
    • 理由披露：需告知限制的具体理由，涉及国家安全时可隐瞒细节，但需披露 “核心依据”（Z.Z. 案（C–300/11）（2013））。
    • 司法救济：公民有权上诉或申请审查，救济需实际可行（如驱逐不得在上诉期间执行，Royer 案（48/75）（1976））。
  • 驱逐令的时效与审查
    • 驱逐令执行超过 2 年的，需重新评估当前威胁（第 33 条（2））。
    • 不得将刑事定罪自动转化为驱逐（第 33 条（1））。

• 对本国公民的限制：成员国可限制本国公民的自由流动，但需符合第 27 条标准（基于个人行为且成比例）。例如，Jipa 案（C–33/07）（2008）中，罗马尼亚对被比利时遣返的本国公民限制出境，需证明其行为构成当前威胁。

• 公民的政治权利：TFEU 第 22–25 条

  • 地方选举与欧洲议会选举权：欧盟公民在非国籍成员国居留时，有权参与当地市政选举和欧洲议会选举，与本国公民同等待遇（第 22 条）。
  • 外交保护权：在非欧盟国家若本国无外交机构，可获得其他成员国的外交保护（第 23 条）。
  • 请愿与沟通权：可向欧洲议会请愿、向监察专员申诉，并用欧盟官方语言与欧盟机构通信并获同语言回复（第 24 条）。

十二、劳动者自由流动

（一）《欧盟运行条约》（TFEU）第 45 条的目标

1. 允许劳动者在欧盟成员国间为就业目的自由迁徙

• 这一目标对劳动者个人和雇主均有益处：
  • 对劳动者而言：他们可从失业率高、薪资低的地区迁移至失业率低、薪资高的地区，无论技能水平或是否持有专业资格。例如，20 世纪 80 年代英国电视剧《Auf Wiedersehen, Pet》的剧情就反映了现实：英国体力劳动者（如砖瓦匠、抹灰工）从技能需求低迷的英国迁至德国，在建筑工地发挥专长。
  • 对雇主而言：扩大了潜在劳动力的选择范围，可能雇佣到比本国更具资质或经验的劳动者。来自平均薪资较低国家的劳动者可能愿意从事非技术工作或非常规工时工作（本国劳动者可能不愿接受），同时获得比在原籍国更高的收入。
  • 现实案例：1995 年 “博斯曼裁决”（Bosman ruling）将第 45 条适用于职业体育后，大量欧盟职业足球运动员跨国效力于更具竞争力的联赛，如波兰球员罗伯特・莱万多夫斯基从波兰转战德国和西班牙联赛，葡萄牙球员克里斯蒂亚诺・罗纳尔多从葡萄牙加盟英国、西班牙和意大利俱乐部。
  • 技能短缺缓解：2004 年欧盟东扩后，英国媒体广泛报道中东欧（尤其是波兰）的高技能工程师和科学家涌入英国，既提高了个人收入，也缓解了英国雇主的人才短缺问题。尽管英国脱欧后终止了劳动力自由流动，但这一原则在欧盟其他地区仍有效。

2. 禁止对迁徙劳动者基于国籍的歧视

• 第 45 条第 2 款禁止成员国通过立法或雇主通过雇佣条款，对依据第 45 条第 1 款迁徙的劳动者实施国籍歧视。若雇主可随意歧视移民劳动者，将严重阻碍劳动力流动的意愿。

• 欧洲法院（ECJ）在Lyyski 案（C–40/05）（2007）中精准概括了第 45 条的双重目标：

  • “条约中关于人员自由流动的条款旨在便利欧盟公民在整个欧盟范围内从事各类职业活动，并禁止可能使欧盟公民在其他成员国从事经济活动时处于不利地位的措施。”

• 确保迁徙劳动者在就业机会、薪资待遇、工作条件等方面享有与宿主国公民平等的权利，是欧盟单一市场劳动力自由流动的核心保障。

（二）第 45 条的适用范围

内容	依据
劳动者在欧盟境内享有 “自由流动权”	第 45 (1) 条（TFEU）
任何 “阻止或劝阻” 劳动者行使流动权的国内条款均被禁止（判断标准：是否影响劳动者进入劳动力市场）	Graf 案（2000）
劳动者有权不因国籍受到歧视	第 45 (2) 条（TFEU）
反歧视权利可用于挑战雇主的歧视性雇佣条款	Angonese 案（2000）
雇主也有权援引反歧视条款维护雇佣自由	Innovative Technology Center 案（2007）

1. 第 45 (1) 条：劳动者的自由流动权

• 第 45 (1) 条规定：“确保劳动者在欧盟内部的自由流动”。这意味着，除极少数严格限定的例外情况外，劳动者有权在欧盟成员国之间自由流动，不受限制。欧洲法院通过判例进一步明确了这一权利的边界：
  • “阻碍流动” 的判断标准：Graf 案（2000）
    • 在Graf 诉奥地利雇主案（Case C–190/98）中，奥地利法律规定：在同一雇主处工作满 3 年的劳动者可获得解雇补偿金，但若劳动者主动辞职、无正当理由提前离职或对自身解雇负有责任，则丧失该权利。原告 Graf 在奥地利公司工作 3 年半后，为入职德国公司而辞职，雇主拒绝支付补偿金。Graf 援引第 45 条主张权利，雇主则辩称拒付不构成对流动的限制。
    • 判决：即使条款适用时未区分国籍，但若阻止或劝阻成员国国民离开原籍国行使自由流动权，即构成对该权利的阻碍。但要构成这种阻碍，条款必须影响劳动者进入劳动力市场的机会。
  • “劝阻效果” 构成阻碍：Casteels 诉英国航空公司案（2011）
    • 在Casteels v British Airways（Case C–379/09）中，英国航空公司（BA）与德国工会的集体协议规定：从 BA 德国分部调至其他成员国分部的员工（在德国境内调动的员工除外）将被视为 “自愿离职”，这会影响其工龄计算及最终养老金权益。
    • 欧洲法院认为，该条款对行使自由流动权的劳动者造成不利影响，“可能劝阻劳动者离开雇主在某成员国的机构，转而就职于同一雇主在另一成员国的机构”。这种 “劝阻效果” 足以使该条款被纳入第 45 条的适用范围，因而是违法的。

2. 第 45 (2) 条：禁止国籍歧视

• 第 45 (2) 条规定：劳动者流动后，有权不因国籍而受到歧视。该条款具有 “直接效力”，即劳动者可在成员国国内法院直接援引，挑战歧视性的国内立法或雇佣实践。其适用范围不仅限于公共机构，还包括私人雇主，且雇主也有权援引该条款。

• 针对私人雇主的歧视：Angonese 案（2000）

  • 在Angonese 案（Case C–281/98）中，意大利国民 Roman Angonese 精通德语、意大利语等多语言，他申请意大利博尔扎诺市某银行职位时，银行要求必须持有博尔扎诺地区颁发的德意双语证书，拒绝认可他在维也纳大学获得的语言学位。
  • 欧洲法院裁定，银行仅接受本地证书的要求构成 “基于国籍的歧视”（因非本地居民更难获得该证书），违反第 45 (2) 条。此案明确：第 45 (2) 条可用于挑战私人雇主的歧视性雇佣条件。

• 雇主有权援引反歧视条款

  • 欧洲法院在Innovative Technology Center 案（Case C–208/05）中指出：劳动者不受歧视的权利必然包含 “雇主有权不受歧视地雇佣劳动者” 的衍生权利，甚至招聘中介也有权协助求职者实现这一权利。
  • 例如，德国法律规定联邦就业局仅为 “在德国境内就业” 的失业者向招聘机构支付费用，这被法院认定为 prima facie（表面上）违反第 45 (2) 条，因它限制了雇主雇佣其他成员国劳动者的自由。
  • 在Caves Krier Frères 案（Case C–379/11）中，卢森堡法律为雇佣 “卢森堡居民” 的本地企业提供财政激励，某卢森堡酒商援引第 45 条挑战该规定。法院支持了雇主，认为该规则限制了其他成员国劳动者的流动，也限制了卢森堡企业雇佣移民劳动者的自由，违反第 45 (2) 条。

• 适用范围延伸至欧盟境外

  • 第 45 (2) 条的非歧视原则不仅适用于欧盟领土内，还涵盖与欧盟有 “充分密切联系” 的境外情况。在SARL Prodest 案（Case 237/83）中，欧洲法院判决：

    “非歧视原则适用于‘某成员国国民受雇于另一成员国企业，即使其在欧盟境外临时工作’的情况。”

（三）Workers定义

类别	核心规则	代表性案例
工人的核心定义	提供服务、受他人指导控制、换取报酬，定义需广义解释。	Lawrie-Blum（1986）
兼职与低收入员工	只要工作 “有效且真实”，即使收入低或时长少，仍属工人（排除边缘性活动）。	Levin（1982）、Kempf（1986）
实习生	职业培训中的实习生，即使报酬低，仍属工人。	Lawrie-Blum、Kranemann（2005）
求职者	享有居留权，需在合理期限内积极求职并证明就业机会，可主张特定社会福利。	Antonissen（1991）、Collins（2004）
曾就业者	失业后真实求职的曾就业者，仍被归类为工人。	Leclere & Deaconescu（2001）
孕期工人	产假期间保留工人身份，需在合理期限内返回工作或求职。	St Prix（2014）
边境工人	居住在一国、通勤至另一国工作（含从新居住国通勤回原工作国），属工人范畴。	Hartmann（2007）、Erny（2012）

• 在欧盟所有成员国中，“工人” 的定义具有统一含义。这是因为若定义不统一，成员国可能通过自行界定 “工人” 概念限制移民工人的权利（Levin 案（第 53/81 号案件）[1982] ECR 1035）。然而，欧盟立法中并未对 “工人” 作出明确界定，因此欧洲法院（ECJ）通过多个案件阐释了这一概念的含义与适用范围。在Lawrie-Blum案（第 66/85 号案件）[1986] ECR 2121 中，欧洲法院指出，工人自由流动是欧盟的基本原则，因此对 “工人” 的定义应作广义解释，并作出如下裁决：

  “从客观角度定义，‘工人’是指为换取金钱报酬而向他人提供服务，且在工作方式上受他人指导或控制的人…… 雇佣关系的核心特征是，在一定期限内，个人为他人提供服务并受其指导，同时以此获得报酬。”

• 雇主的国籍无特殊限制。受雇于其他欧盟成员国境内国际组织的欧盟公民，同样有权获得《欧盟条约》第 45 条的保护。相关案例包括：

  • Echternach案（第 389/87 号案件）[1989] ECR 723（德国公民受雇于比利时的欧洲航天局）；
  • Schmid案（第 C–310/91 号案件）[1993] ECR I–3011（德国公民受雇于比利时的欧洲空中航行安全组织）；
  • Ferlini案（第 C–411/98 号案件）[2000] ECR I–8081（意大利公民受雇于卢森堡的欧盟委员会）等。

• 兼职与低收入员工

  • 只要从事具有经济性质的活动，即使报酬低微，仍可能被认定为 “工人”。
  • 欧洲法院在Levin案（1982）中指出：“兼职 employment 并未被排除在工人自由流动规则的适用范围之外，但这些规则仅适用于‘有效且真实的活动’，不包括规模极小、仅属边缘或辅助性质的活动。”
  • 欧洲法院明确拒绝设定量化标准（如每周工作时长或最低工资阈值），而更关注是否满足 “基本的质性门槛”。
  • 边缘性活动的排除
    • 若活动被认定为 “边缘或辅助性质”，则不构成 “工人” 身份。欧洲法院在Raulin案（第 C–357/89 号案件）[1992] ECR I–1027 中指出，工作时长是判断活动是否 “真实” 的相关因素。在Ninni-Orasche案（第 C–413/01 号案件）[2003] ECR I–13187 中，欧洲法院明确：一名意大利公民在三年内仅在奥地利工作 2.5 个月，并不自动排除其 “工人” 身份，最终需由成员国法院依据 “有效且真实活动” 标准认定。

• 实习生

  • 接受职业培训的学生属于 “工人”。
  • 在Lawrie-Blum案（1986）中，一名英国女性申请在德国担任实习教师，欧洲法院裁定：“教师预备服务（类似其他职业的学徒制）虽属职业实践准备，但只要符合雇佣活动的条件，仍适用《欧盟条约》第 45 条…… 实习教师每周授课时间少、报酬低于正式教师，并不影响其‘工人’身份。”
  • 后续案例
    • Bernini案（第 C–3/90 号案件）[1992] ECR I–1071（意大利公民在荷兰家具厂实习）；
    • Kranemann案（第 C–109/04 号案件）[2005] ECR I–2421（德国法律专业实习生在伦敦律所培训，即使报酬仅为基本生活费，仍被认定为 “工人”）。

• 求职者

  • 从字面看，第 45 (3) 条仅提及 “接受实际提供的就业机会”，但欧洲法院采取目的解释（优先促进自由流动），在Antonissen案（第 C–292/89 号案件）[1991] ECR I–745 中裁定求职者享有一定权利：

    第 45 (3) 条对成员国公民在工人自由流动框架下的权利列举并非 exhaustive，该自由还包括成员国公民在其他成员国境内自由流动并为求职而居留的权利。

  • 求职者需证明：（1）持续积极求职；（2）有真实的就业机会，在此前提下不得被驱逐。

  • 合理期限与社会福利

    • 在 G.M.A. 案（第 C–710/19 号案件）[2021] 2 CMLR 13 中，欧洲法院明确：求职者在东道国享有 “合理期限”（RPT）以了解就业信息并求职，期限自登记求职时起算，原则上 6 个月不视为过短；期限内无需证明 “真实就业机会”，但期限后需提供相关证据。
    • 在Collins案（第 C–138/02 号案件）[2004] ECR I–2703 中，欧洲法院裁定求职者可主张某些社会福利（如求职津贴），但东道国可要求其满足 “惯常居住” 条件（需符合比例原则，且有司法救济途径）。后续Vatsouras & Koupatantze案（第 C–22、23/08 号案件）[2009] ECR I–4585 进一步明确，福利需 “旨在促进进入劳动力市场”（如就业支持津贴因针对无法工作者而不适用）。

• 曾就业者

  • 欧洲法院在Leclere and Deaconescu案（第 C–43/99 号案件）[2001] ECR I–4265 中裁定：失业后仍有能力重新就业的人，仍属于 “工人” 范畴。
  • 法院：“雇佣关系终止后，个人通常丧失工人身份，但该身份可能产生后续效力；真实求职的个人也应被归类为工人。”
    • 这一规则仅适用于曾符合第 45 条 “工人” 定义的人，从未工作的纯求职者仍属独立类别。

• 孕期工人

  • 在St Prix案（第 C–507/12 号案件）[2015] 1 CMLR 5 中，欧洲法院裁定：因孕晚期或产后恢复而暂时离职的女性，仍保留 “工人” 身份及居留权。
  • 判决指出：“孕晚期身体限制或产后恢复期导致暂时无法工作，并不剥夺其第 45 条下的‘工人’身份…… 只要在合理期限内返回工作或寻找新工作，短期内未活跃于东道国劳动力市场不意味着脱离该市场。”
    • “合理期限” 需结合个案具体情况及成员国产假规则确定。

• 边境工人

  • 《欧盟条约》第 45 条适用于在 “原籍国” 居住、通勤至另一成员国工作的 “边境工人”。例如：

    • Geven案（第 C–213/05 号案件）[2007] ECR I–6347（荷兰公民居住在荷兰，通勤至德国工作）；
    • Erny案（第 C–172/11 号案件）[2012] 3 CMLR 31（法国公民居住在法国，通勤至德国戴姆勒公司工作）。

  • 欧洲法院进一步明确，即使是在原籍国就业后迁居至另一成员国、再通勤回原籍国工作的人，仍属 “边境工人”。例如Hartmann案（第 C–212/05 号案件）[2007] ECR I–6303（德国公民迁居奥地利后，仍通勤回德国邮政工作）。

（四）欧盟社会福利与规定中的平等原则及第 492/2011 号条例解析

条款	核心内容	典型案例
第 3 条	禁止就业限制，允许合理语言要求	Groener（教师语言能力案）
第 4 条	禁止以数量 / 比例限制外国就业	Commission v France（商船比例案）、Bosman（足球转会规则案）
第 7 (1) 条	禁止直接 / 间接国籍歧视	O’Flynn（丧葬福利间接歧视案）
第 7 (2) 条	社会与税收福利平等，含教育资助	Fiorini（遗孀铁路优惠案）、Lair（教育资助连续性要求）
第 10 条	工人子女教育权（含资助、无年龄限制）	Casagrande（教育资助扩展）、Gaal（成年子女权利）

• 欧盟第 492/2011 号条例是欧盟次级立法中的重要文件，其前身是 1968 年通过的第 1612/68 号条例，后者旨在细化《欧盟运行条约》第 45 条第 2 款和第 3 款关于劳动者自由流动的含义与范围。2011 年，第 1612/68 号条例被废止并由第 492/2011 号条例取代，但两者核心条款完全一致（多数条款编号未变，仅少数调整，如原第 12 条改为新条例第 10 条）。这意味着基于 1968 年条例形成的欧洲法院（ECJ）判例，在第 492/2011 号条例下仍然有效。

• 就业资格：第 3 条与第 4 条

  • 第 3 条：禁止就业限制与语言要求例外
    • 第 3 条第 1 款规定，成员国不得以法律、法规、行政行为或惯例限制外国国民的就业申请、录用权利，或设定不同于本国国民的条件；即使规则表面不区分国籍，若其主要目的或效果是排挤其他成员国国民，也属禁止范围。
    • 该条款允许与职位性质相关的语言能力要求。在Groener v Minister for Education（1987 年第 379 号案）中，荷兰籍教师 Anita Groener 因未通过爱尔兰语能力测试被拒绝在爱尔兰任教，尽管课程以英语授课。欧洲法院裁定爱尔兰法律合法，理由是 “教师不仅通过教学，还通过参与学校日常和与学生的特殊关系发挥作用，要求其掌握国家第一语言具有合理性”，但强调语言要求不得作为歧视工具。
  • 第 4 条：禁止数量或比例限制
    • 第 4 条第 1 款明确禁止成员国以数量或比例限制外国国民在企业、行业、地区或全国范围内的就业。
      • 在Commission v France（1973 年第 167 号案）中，法国 1926 年《海事劳工法》规定法国商船船员中法国人与外国人比例为 3:1，被认定违反该条款。
      • 在Bosman（1993 年第 415 号案）中，足球领域的 “3+2 规则”（每队最多 3 名非欧盟球员 + 2 名欧盟内非本国球员）也因违反该条款被推翻。

• 第 7 条：就业中的反歧视与社会福利平等

  • 第 7 (1) 条：禁止就业中的国籍歧视
    • 该条款禁止成员国在就业条件（如报酬、解雇、失业后的复职或再就业）中因国籍区别对待欧盟成员国工人，涵盖直接歧视和间接歧视：
      • 直接歧视：规则表面明确基于国籍区别对待，如仅为本国国民保留特定职位，违反《欧盟运行条约》第 45 条第 2 款。
      • 间接歧视：规则表面中立但实际对移民工人不利。在O’Flynn（1994 年第 237 号案）中，英国规定丧葬福利仅限英国境内埋葬，而移民更可能在原籍国安葬，被认定为间接歧视。欧洲法院指出，“若规则虽不区分国籍，但主要影响移民工人，或本国工人更易满足条件，即构成间接歧视，无需证明实际影响比例，只需存在潜在不利效果”。
    • 例外情况：基于 “公共政策、公共安全、公共卫生”（《欧盟运行条约》第 45 条第 3 款）或 “公共服务岗位”（第 45 条第 4 款）的歧视可豁免，但直接歧视原则上不可正当化，间接歧视仅在为满足重大国家利益时可能豁免。
  • 第 7 (2) 条：社会与税收福利平等
    • 该条款规定工人应享有与本国工人相同的 “社会和税收福利”，且定义极为宽泛，不限于与就业直接相关的福利。
      • 在Fiorini v SNCF（1975 年第 32 号案）中，意大利籍工人遗孀 Anita Fiorini 在法国主张 “多子女家庭铁路优惠” 被拒，理由是福利仅限在职者。欧洲法院裁定该福利属 “社会优势”，工人死亡后其家庭仍可享受，强调 “社会优势包括所有社会和税收福利，无论是否与 employment 合同相关”。
      • 教育资助权：在Lair（1986 年第 39 号案）中，法国籍工人 Sylvie Lair 在德国工作后攻读语言文学学位，德国以 “外国人需在德工作满 5 年” 为由拒发助学金，被裁定违法。法院要求教育资助需满足 “工作与学习存在连续性”，或工人因非自愿失业需转岗培训。后续案例（如Matteucci《1988》、Bernini《1992》）进一步明确，连续性可涵盖多份工作，且资助可用于国外学习（包括原籍国）。
      • 家庭成员的权利延伸：工人家庭成员可直接主张该条款权益。在Bernini（1990 年第 3 号案）中，意大利籍工人之女在荷兰工作后回意大利攻读建筑学，荷兰需按本国国民标准提供资助。欧洲法院强调 “家庭是工人平等权的间接受益者，若资助直接授予学生，子女可自行主张权利”，继子女也适用（如Depesme & Others《2015》）。

• 第 10 条：工人子女的教育权

  • 第 10 条规定，在另一成员国就业或曾就业的欧盟工人子女，若居住在该成员国，有权按与本国国民相同条件进入其普通教育、学徒制和职业培训课程，成员国应尽力保障其最优就学条件。
    • 范围扩展：不仅包括入学条件，还涵盖资助（如助学金、贷款）。在Casagrande（1974 年第 9 号案）中，欧洲法院明确 “教育权包括促进就学的一般措施，不仅限于入学规则”。
    • 无年龄限制：在Gaal（1994 年第 7 号案）中，22 岁大学生仍被认定为 “子女”，年龄或经济独立性不影响权利。
    • 继子女与国籍无关：继子女（如Baumbast案中的哥伦比亚籍继女）和非欧盟国籍子女（如Alarape & Tijani案中的尼日利亚籍继子）均适用。
    • 权利延续性：即使工人退休、死亡、移居他国或失业，子女权利仍保留（如Michel S《1973》、Ibrahim《2010》）。若子女随父母离开后返回完成学业，权利仍有效（Moritz《1989》）。
    • 职业培训的宽泛定义：在Gravier（1983 年第 293 号案）中，漫画艺术课程被认定为 “职业培训”；Blaizot（1986 年第 24 号案）进一步将大学教育纳入，只要知识用于职业发展，即使非法定要求。

十五、关税以及内部税收

（一）共同海关政策

• 《欧盟运行条约》（TFEU）第 34 条和第 35 条主要针对由成员国规范商品成分和 / 或包装的立法所造成的贸易障碍。然而，当某一成员国的海关官员因商品跨境而对其征收某种形式的费用时，第 34 条和第 35 条并不适用。此类收费显然可能阻碍贸易，但它们由《欧盟运行条约》的其他条款规制。
• 核心条款是第 28 条，该条确立了关税同盟（Customs Union），其内容包括两部分：
  • 禁止关税及具有同等效果的费用：这部分针对欧盟内部成员国之间商品流动时的收费问题，禁止对跨境商品征收关税或类似关税的费用。这一禁止性规定在第 30 条中被再次强调。
  • 共同海关关税（Common Customs Tariff）：这部分针对从世界其他地区（如中国或美国）进入欧盟的商品流动，规定了统一的关税标准。
• 要点解析
  • 关税同盟（Customs Union）：欧盟通过统一内部关税规则和对外关税标准，消除成员国之间的贸易壁垒，同时对外形成统一的关税壁垒。这意味着：
    • 欧盟内部成员国之间商品自由流动，无需缴纳关税或类似费用；
    • 对来自欧盟外部的商品，所有成员国适用统一的关税税率（共同海关关税），避免因成员国各自设定关税而导致的贸易扭曲。
  • 禁止关税及同等效果费用：确保欧盟内部市场的商品流动不受额外财务负担的阻碍，无论是直接关税还是变相的收费（如跨境手续费、检查费等具有关税效果的费用），均在禁止之列。
  • 共同海关关税：通过统一对外关税，增强欧盟在国际贸易中的议价能力，同时防止成员国通过降低关税吸引外部商品而破坏内部市场公平竞争。

（二）第 30 条与禁止关税及具有同等效果的费用

内容	核心规则	关键案例
适用范围	规制成员国间贸易的财政障碍（关税及 CEE），与第 34 条（非财政障碍）区分。	Compagnie Commerciale de l’Ouest（1992）
关税与 CEE 定义	因商品跨境征收的财政费用，无论名称或形式，均属禁止。	*Commission v Italy (Statistical Levy)*（1969）
例外情形	为进口商 / 出口商提供实际服务的费用（不超成本）；依据欧盟法 / 国际协议的强制服务收费。	Donner（1983）、Denkavit Futtermittel（1982）
偿还规则	原则上需偿还非法收费，但禁止不当得利；国内规则不得阻碍偿还。	San Giorgio（1983）、Société Comatelo（1997）

• 《欧盟运行条约》第 30 条核心内容是禁止成员国之间进出口商品时征收关税（Customs duties）及具有同等效果的费用（charges having equivalent effect, CEE）。

• 第 30 条的适用范围

  • 第 30 条专门规制贸易中的财政障碍，与第 34 条（规制产品成分、包装等非财政障碍）形成区分。欧洲法院（ECJ）在Compagnie Commerciale de l’Ouest（1990 年第 78-83 号案）中明确：“第 34 条不适用于条约其他特定条款涵盖的贸易障碍，而第 30 条涵盖的财政性质障碍或具有关税效果的费用，不属于第 34 条的禁止范围。”

• 关税

  • 关税是指因商品跨境而直接或间接征收的任何财政性质费用，无论名称或形式如何，只要与跨境行为相关即构成关税。

• 具有同等效果的费用（CEE）

  • 为防止成员国通过隐蔽方式规避关税禁止规则，第 30 条同时禁止 “具有同等效果的费用”。欧洲法院在*Commission v Italy (Statistical Levy)*（1968 年第 24 号案）中定义：

    任何金钱费用，无论金额多小、名称或适用方式如何，只要因商品跨境而单方面对本国或外国商品征收，且并非严格意义上的关税，即构成具有同等效果的费用…… 即使该费用不具歧视性或保护效果，且征税商品与本国产品无竞争关系。

  • 核心判断标准：费用是否因商品 “跨境” 而征收，而非名称或形式。例如，德国对境内运往意大利的货车进行海关检查时征收的费用，即使不在边境征收，仍因与跨境相关而适用第 30 条（Deutsches Milch-Kontor（1995 年第 272 号案））。

  • 无保护目的要求：即使费用并非为保护本国市场，仍可能违法。例如，比利时对进口未切割钻石征收费用（Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders（1969 年第 2-3 号案）），尽管比利时无本土钻石产业，仍被认定违反第 30 条。

• 第 30 条的例外情形

  • 并非所有与跨境相关的费用都违反第 30 条，以下两种情形可豁免：
    • 为进口商 / 出口商提供实际服务的费用
      • 若费用是为进口商或出口商提供具体服务的对价，且满足以下条件，则不违反第 30 条：
        • 服务对进口商 / 出口商具有 “实际利益”（如特定商品检验、仓储服务等）；
        • 费用金额不超过服务的实际成本（Donner（1982 年第 39 号案））；
        • 费用与服务价值成比例，不得基于商品价值计算（Commission v Denmark（1982 年第 158 号案）、Ford España v Spain（1988 年第 170 号案））。
      • 若服务仅惠及欧盟整体（如一般性健康检查、质量控制），则不满足豁免条件（Rewe-Zentralfinanz（1973 年第 39 号案））。
    • 依据欧盟法或国际协议强制征收的服务费用
      • 若服务是根据欧盟法律或国际协议强制要求的，成员国可征收费用以覆盖服务成本，但需满足：
        • 费用仅用于回收实际服务成本，不得超额（Denkavit Futtermittel v Germany（1981 年第 233 号案））；
        • 服务必须是 “强制要求”，而非自愿选择（*Commission v Belgium (Health Inspection Charges)*（1982 年第 314 号案））；
        • 服务依据欧盟法律规定（Germany v Deutsches Milch-Kontor（1992 年第 426 号案））。
  • 其他理由不构成豁免
    • 第 30 条无其他例外，即使费用旨在实现社会公益或保护文化遗产，仍属违法：
      • 意大利对艺术品出口征收费用以保护文化遗产，被认定违法（*Commission v Italy (Export Tax on Art Treasures)*（1968 年第 7 号案））；
      • 希腊对烟草出口收费以资助烟草业工人，因无法律依据豁免而违法（Kapniki Mikhailidis（1998 年第 441-442 号案））。

• 若成员国违反第 30 条征收关税或费用，原则上需向纳税人（通常为进口商或出口商）偿还（San Giorgio（1982 年第 199 号案）、Dilexport（1996 年第 343 号案））。但存在例外：

  • 禁止不当得利
    • 若纳税人已将费用全部或部分转嫁给他人（如进口商将费用计入售价转嫁给分销商），则偿还可能导致纳税人 “不当得利”，此时无需偿还（Just v Danish Ministry for Fiscal Affairs（1979 年第 68 号案）、Société Comatelo（1995 年第 192 号案））。
  • 禁止阻碍偿还的国内规则
    • 成员国不得通过国内证据规则使偿还变得 “实质上不可能或过度困难”，此类规则与欧盟法冲突。

（三）共同关税规则

• 第 28 条还规定设立共同关税税则（CCT），其作用是协调对所有进口到欧盟的商品所征收的关税。这相当于在进口商品面前筑起了一道统一的关税 “壁垒”，任何欧盟成员国都无权擅自突破这一壁垒。
• 共同关税税则于 1968 年 7 月开始生效。它制定了关于商品命名、估价和原产地的统一规则：
  • 商品命名：明确进口商品的分类标准，确保不同成员国对同一商品的归类一致；
  • 估价：统一进口商品的价值评估方法，为关税计算提供基础；
  • 原产地：确定商品的生产来源地，这对适用不同关税税率或贸易优惠政策至关重要。
• 共同关税税则的税率由欧盟理事会确定，具体流程是在欧盟委员会提出提案后，由理事会进行决策（依据第 31 条规定）。